Azione di ripetizione dell’indebito dopo la decadenza consolidata: giurisdizione ordinaria (Cass. civ. Sez. Un. n. 24701 del 18.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La domanda di restituzione di somme proposta dal Gestore dei Servizi Energetici ai sensi dell’art. 2033 c.c. non radica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. quando il provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti, che costituisce il titolo giustificativo dei pagamenti, sia ormai definitivo o si sia consolidato all’esito di un distinto giudizio, non essendo più oggetto di contestazione. In tale evenienza, il potere amministrativo del GSE deve ritenersi esaurito e la controversia, avente ad oggetto esclusivamente la pretesa restitutoria, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Per la identificazione della giurisdizione rileva il petitum sostanziale, avuto riguardo alla causa petendi, non potendo l’art. 133 c.p.a. estendersi a controversie solo casualmente collegate a un provvedimento amministrativo.

Il Fatto

La società, titolare di impianti fotovoltaici incentivati, era destinataria di un provvedimento del GSE di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti. Il ricorso avverso tale provvedimento veniva respinto dal TAR e poi dal Consiglio di Stato. In pendenza dell’appello, il GSE agiva in un autonomo giudizio per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti. La domanda era accolta dal TAR e la sentenza confermata dal Consiglio di Stato, che affermava la propria giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. Avverso tale pronuncia la società proponeva ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel decidere il ricorso, hanno ribadito il criterio del petitum sostanziale per la risoluzione delle questioni di giurisdizione, da identificare in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, e non della sola pronuncia richiesta. Hanno precisato che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., si radica quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE e, in particolare, quando il giudice sia chiamato a sindacare, direttamente o indirettamente, un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica.

La Corte ha, tuttavia, chiarito che la norma non comporta un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie che trovano origine in rapporti incentivanti. Quando la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata e non sia più in discussione, il potere amministrativo del GSE deve ritenersi esaurito, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriore scrutinio. La Corte ha valorizzato il fatto che la domanda restitutoria era stata proposta dal GSE in via cautelativa e si fondava proprio sull’accertamento della decadenza derivante da una sentenza di primo grado provvisoriamente esecutiva, poi consolidatasi con la sentenza d’appello.

Tale impostazione, ad avviso delle Sezioni Unite, non è smentita dai precedenti richiamati nella sentenza impugnata, che riguardano fattispecie nelle quali il giudice amministrativo era chiamato a conoscere, nello stesso giudizio, della legittimità del provvedimento di decadenza, o controversie relative alla rimodulazione autoritativa degli incentivi. Nel caso di specie, invece, la controversia non investe la legittimità della decadenza, né la spettanza o la misura dell’incentivo, ma ha ad oggetto esclusivamente la domanda di restituzione delle somme, che il GSE assume essere divenute prive di causa a seguito del provvedimento ormai consolidato. Il giudice adito è chiamato solo ad accertare se, a fronte dei pagamenti effettuati, sia venuto meno il titolo giustificativo e se sussista l’obbligo restitutorio ex art. 2033 c.c., senza necessità di un nuovo esercizio di potere pubblico.

In accoglimento del primo motivo di ricorso, la Corte ha cassato la sentenza impugnata, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge. Il secondo motivo, relativo all’eccesso di potere giurisdizionale per diniego di sospensione necessaria, è stato dichiarato assorbito dall’accoglimento del primo.