Regolamento comunale sul suolo pubblico impugnabile solo con l’atto applicativo (TAR Toscana n. 1297 del 07.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
I regolamenti comunali e, più in generale, gli atti amministrativi generali sono autonomamente impugnabili solo quando contengono disposizioni in grado di ledere immediatamente le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari. Le previsioni che non producono una lesione attuale e concreta divengono impugnabili solo quando sorge l’interesse, cioè insieme all’atto applicativo che rende la lesione effettiva e non meramente ipotetica o futura. La distinzione tra regolamenti di “volizione preliminare” e regolamenti di “volizione-azione” non muta l’esito: i primi si impugnano con la tecnica della doppia impugnazione, i secondi immediatamente. L’impugnazione autonoma della fonte regolamentare che non incida in via diretta sulla sfera del ricorrente è pertanto inammissibile per difetto di interesse.

Il Fatto

Il Comune di Grosseto approvava, con deliberazione consiliare del 15 giugno 2023, un nuovo regolamento per la manomissione del suolo pubblico, destinato a trovare applicazione dal sedicesimo giorno dalla pubblicazione all’albo pretorio. La società ricorrente, operante nel settore delle comunicazioni elettroniche, riteneva l’atto in contrasto con la normativa primaria di settore, segnatamente con il codice delle comunicazioni elettroniche di cui al d.lgs. n. 259/2003, e contestava alcune previsioni in materia di sanzioni e di procedimento autorizzatorio.

Il ricorso investiva il regolamento articolando censure di violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 285/1992 e del relativo regolamento di esecuzione, nonché dell’art. 7 bis d.lgs. n. 267/2000, anche in relazione all’art. 23 Cost. e al principio del ne bis in idem. Il Comune eccepiva in via preliminare l’inammissibilità per difetto di lesione effettiva e per mancata impugnazione del precedente regolamento del 2017.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale affronta la questione dell’impugnabilità immediata degli atti regolamentari. Richiamando un orientamento che definisce pacifico, il Collegio ribadisce che l’impugnazione diretta è ammessa solo ove le disposizioni siano idonee a ledere in modo immediato le posizioni giuridiche soggettive; negli altri casi l’atto diviene impugnabile solo insieme al provvedimento applicativo che rende attuale la lesione, non potendosi configurare un interesse meramente ipotetico o futuro. Il Collegio cita in proposito Cons. Stato, sez. V, n. 7601 del 2024, Cons. Stato, sez. V, n. 7341 del 2024 e TAR Sicilia, Catania, n. 2935 del 2024.

Il Tribunale richiama poi la diversa impostazione fondata sulla distinzione tra regolamenti di “volizione preliminare”, statuizioni generali e programmatorie non idonee a incidere immediatamente, e regolamenti di “volizione-azione”, contenenti previsioni di immediata applicazione e quindi capaci di produrre un effetto lesivo diretto. Solo questi ultimi richiedono autonoma e immediata impugnazione; quando la lesione deriva dall’atto concreto, le disposizioni regolamentari vanno gravate insieme a esso, secondo la tecnica della doppia impugnazione. Sul punto richiama TAR Basilicata n. 456 del 2024, TAR Campania, Napoli, n. 57 del 2021 e Cons. Stato, sez. IV, n. 450 del 2005.

Questi principi erano già stati applicati dalla Prima Sezione dello stesso TAR all’impugnazione del medesimo regolamento, proposta da alcuni gestori dei servizi di comunicazione elettronica, e solo parzialmente ritenuta ammissibile in relazione alle disposizioni oggetto di applicazione attuale per effetto di specifici atti comunali. Il Collegio richiama la sentenza TAR Toscana, sez. I, n. 310 del 2024, nonché Cons. Stato, sez. V, n. 2294 del 2016 e TAR Piemonte n. 448 del 2012.

Nel caso concreto, la ricorrente non ha individuato alcun atto applicativo del regolamento che abbia concretizzato l’interesse all’impugnazione. L’Amministrazione ha anzi documentato che le previsioni sul trattamento sanzionatorio relative a manomissioni poste in essere in precedenza dalla società non sono state oggetto di sanzioni, ma solo di inviti al ripristino dei luoghi, poi eseguiti dal Comune stesso. Il Tribunale ne trae conferma dell’assenza di un interesse attuale e concreto, poiché le previsioni regolamentari potrebbero applicarsi solo in futuro e in ipotesi.

La prima eccezione preliminare del Comune è pertanto accolta, con declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione per difetto di interesse; quanto alla seconda eccezione, il Collegio richiama la già citata TAR Toscana, sez. I, n. 310 del 2024. Le spese di giudizio sono compensate tra le parti.