Indennità di servizio esterno e pausa pranzo al personale di polizia penitenziaria (Cons. Stato n. 3448 del 04.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’indennità per servizi esterni prevista dall’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 395/1995 e dall’art. 8, comma 2, d.P.R. n. 170/2007 spetta in misura doppia al personale del Corpo di polizia penitenziaria impiegato in servizi organizzati in turni a giorni alterni presso strutture diverse dagli istituti penitenziari, ove tale servizio sia qualificabile come vigilanza armata dell’immobile e dei beni dell’Amministrazione. Non costituisce presupposto ulteriore la presenza di detenuti, dovendosi garantire parità di trattamento a chiunque svolga il medesimo servizio. Il riconoscimento dell’indennità da parte dell’amministrazione integra un atto ricognitivo dei presupposti normativi. Il tempo dedicato alla consumazione del pasto, ove il presidio degli impianti di sicurezza debba essere assicurato anche durante tale frazione, integra orario di servizio effettivo e va retribuito; il diritto non può essere subordinato a mere formalità procedimentali. La cessazione parziale della materia del contendere è ammissibile quando la pretesa sia stata soddisfatta per un periodo determinato.

Il Fatto

Il Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria impugna la sentenza del TAR Lazio, Sezione Quinta, che aveva in parte dichiarato la cessazione della materia del contendere e in parte accolto il ricorso di tre appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria. I ricorrenti avevano chiesto l’accertamento del diritto alla seconda indennità giornaliera per servizi esterni e alla retribuzione dei trenta minuti di pausa pranzo non fruiti per la consumazione del pasto, qualificati come lavoro effettivamente svolto.

Il primo giudice aveva dichiarato la cessazione per la parte relativa all’indennità in misura doppia a decorrere dal 1° luglio 2022, accogliendo il ricorso per il residuo. Il Ministero propone appello deducendo la violazione dell’art. 34, comma 5, cod. proc. amm. e dell’art. 9 d.P.R. n. 395/1995, oltre all’erroneità della statuizione sulla non debenza della retribuzione per la pausa pranzo.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ritiene l’appello infondato. Sul primo profilo conferma la correttezza della declaratoria parziale di improcedibilità per cessazione della materia del contendere, in presenza del riconoscimento pacifico dell’indennità a partire da una certa data. La cessazione parziale è ammissibile quando la pretesa sia stata soddisfatta in termini definiti rispetto a una somma riferibile a uno specifico periodo: diversamente opinando, l’amministrazione avrebbe subito una soccombenza totale, con conseguenze anche sul regime delle spese.

Nel merito la Corte ricostruisce il quadro normativo. L’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 395/1995 riconosce l’indennità al personale impiegato in servizi organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio; l’art. 8, comma 2, d.P.R. n. 170/2007 prevede l’indennità in misura doppia per il personale con orario articolato a giorni alterni, entro il limite di trenta indennità mensili. La circolare GDAP-0248866-2014, non revocata, al punto 6 ammette il riconoscimento in favore del personale impegnato in servizi di mera vigilanza armata dell’immobile e dei beni, ex art. 52 d.P.R. n. 82/1999.

Assume rilievo decisivo l’atto ricognitivo della stessa amministrazione, che ha riconosciuto l’indennità in misura semplice con ordine di servizio del 2020 e in misura doppia dal 2024. Tale riconoscimento conferma la sussistenza dei presupposti normativi e la natura del servizio, pacificamente qualificabile come guardia armata, per le modalità ordinarie e per i rischi connessi. Dagli atti risulta un servizio articolato in turni di almeno dodici ore a giorni alterni, formalmente organizzato con ordini di servizio e con presidio di impianti di sicurezza non interrompibile.

La Corte aggiunge un argomento di sistema: in termini di interpretazione costituzionalmente orientata, logica e parità di trattamento impongono che l’indennità spetti in pari entità a chiunque svolga il medesimo servizio, senza richiedere la presenza di detenuti quale elemento ulteriore legato alla sola origine del corpo di polizia incaricato.

Sulla seconda indennità, il Consiglio di Stato richiama l’art. 1, lett. b), legge n. 203/1989, esteso al Corpo dall’art. 3 della stessa legge, che istituisce le mense obbligatorie di servizio. L’argomento formale dell’amministrazione, fondato sulla mancata presentazione dei giustificativi per il recupero delle ore, si scontra con la chiara sussistenza dei presupposti sostanziali: un diritto spettante per lo svolgimento pacifico di attività di servizio non può subordinarsi a mere formalità, specie se legate a programmi informativi che debbono agevolare e non vincolare l’azione amministrativa. Rileva inoltre il disciplinare richiamato, che all’art. 2, lett. i), impone il presidio degli impianti di allarme anche durante la fruizione del pasto.

Ne consegue che la mezz’ora dedicata al pasto è parte integrante ed effettiva dell’orario di servizio, non una pausa durante la quale potersi spostare. Se il servizio va garantito con continuità, o si prevede la sostituzione per consentire una pausa effettiva, o spetta la somma riconosciuta dal primo giudice. L’appello è respinto e le spese seguono la soccombenza.