Indennizzo per opere inamovibili su demanio marittimo e accertamento necessario (Cass. civ. Sez. I n. 4788 del 24.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il disposto del secondo periodo dell’art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, che prevede un indennizzo commisurato al valore di mercato per l’occupazione mediante realizzazione di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene, pur avendo carattere innovativo, opera con la stessa retroattività della disposizione del primo periodo, di natura interpretativa, alla quale è collegato, predeterminando il criterio di quantificazione del ristoro a decorrere dal 1990. La norma richiede, altresì, il necessario accertamento della realizzazione di opere inamovibili, che non può essere sostituito dal mero rilievo del mutamento di destinazione del bene demaniale.

Il Fatto

Taluni privati, già concessionari di lotti demaniali marittimi siti nel Lido di Ostia destinati a uso residenziale estivo, rimanevano nel possesso dei beni dopo la scadenza del titolo concessorio, fissata al 01.01.2002 e non rinnovata. Il Tribunale di Roma, espletata una CTU, accoglieva la loro domanda di disapplicazione, ai sensi degli artt. 4 e 5 della l. n. 2248 del 1865, Allegato E, dei provvedimenti comunali, rideterminando le somme dovute per l’occupazione abusiva relativamente al periodo 01.01.2002-31.12.2007.

La Corte d’appello di Roma, riunite le impugnazioni di Roma Capitale, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ritenne invece i privati privi di titolo e applicò l’art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, liquidando l’indennizzo secondo il valore di mercato. Da qui il ricorso per cassazione dei privati, con ricorso incidentale delle Amministrazioni.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto il profilo della retroattività. Il primo periodo del comma 257 delimita l’ambito dell’art. 8 d.l. n. 400 del 1993, escludendo le occupazioni accompagnate da opere, mentre il secondo periodo innova introducendo un criterio indennitario diverso. La Corte cost. n. 70 del 2024 ha qualificato la seconda disposizione come innovativa ma con effetto retroattivo, scelta superata dal vaglio di ragionevolezza sul bilanciamento tra affidamento e interessi pubblici antagonisti.

Richiamata la Cass., Sez. II, n. 26829 del 2024, il Collegio condivide tale lettura: l’avverbio “invece” aggancia i due periodi, i quali si differenziano per condotte e quantificazione del ristoro, non per l’ambito temporale. La portata retroattiva del secondo periodo non crea vuoto normativo, poiché l’Amministrazione avrebbe potuto invocare la tutela risarcitoria comune (in tal senso Cass., Sez. Un. n. 33645 del 2022).

La Corte si discosta invece dalla pronuncia che aveva escluso la retroattività della norma (Cass., Sez. I, n. 24392 del 2023), ritenendo infondate le censure sul punto. Passa poi all’ambito applicativo della disposizione: essa sanziona più gravemente le condotte in cui all’utilizzazione illegittima si accompagna la realizzazione di opere inamovibili, senza titolo o in virtù di titolo incompatibile con la destinazione del bene, con pregiudizio reversibile solo mediante demolizione.

La Corte d’appello aveva reputato superfluo accertare l’amovibilità delle opere, valorizzando il solo mutamento d’uso da cabina balneare a immobile abitativo. Il Collegio censura tale impostazione: la norma dà rilievo primario all’esistenza di opere inamovibili, circostanza non accertata nel giudizio di merito.

Pertanto il primo e il secondo motivo sono accolti nei limiti indicati, con assorbimento del terzo; l’unico motivo di ricorso incidentale è dichiarato inammissibile per difetto di specificità. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, anche per le spese.