Indennizzo demanio marittimo e opere inamovibili: necessaria la prova (Cass. civ. Sez. I n. 4787 del 24.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il disposto del secondo periodo dell’art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, nella parte in cui prevede un indennizzo commisurato al valore di mercato per il caso di occupazione mediante la realizzazione di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo, o in presenza di titolo abilitativo incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale, pur avendo carattere innovativo, opera con la stessa retroattività della disposizione contenuta nel primo periodo della stessa norma, cui è collegato. Ne consegue che esso predetermina il criterio da seguire, a decorrere dal 1990, per la quantificazione del ristoro spettante all’Amministrazione. Il secondo periodo richiede, inoltre, il necessario accertamento della realizzazione di opere inamovibili, anche quando l’occupazione determini un mutamento di destinazione del bene.

Il Fatto

Due privati, titolari di concessioni demaniali relative a due manufatti siti in un complesso balneare, hanno impugnato i provvedimenti con cui il Comune e l’Agenzia del Demanio hanno richiesto il pagamento di un indennizzo per l’occupazione dei beni demaniali marittimi, in relazione a contestate modifiche realizzate negli immobili.

Nel giudizio di primo grado, espletata una CTU, il Tribunale ha respinto la domanda di annullamento, rilevando che i privati si erano discostati dalla originaria licenza edilizia, che prevedeva cabine per uso unicamente estivo con divieto di pernottamento, e avevano mutato la destinazione d’uso in abitazione civile, ritenendo il titolo abilitativo incompatibile con la destinazione del bene. La Corte d’appello ha poi dichiarato infondato l’appello, ritenendo superfluo ogni accertamento sull’amovibilità delle opere. I privati hanno proposto ricorso per cassazione con tre motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte esamina congiuntamente il primo e il secondo motivo, connessi tra loro. Viene affrontata anzitutto la censura relativa alla contestata applicazione retroattiva del secondo periodo dell’art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006. La Corte richiama l’evoluzione giurisprudenziale: una prima pronuncia aveva qualificato il secondo periodo come norma innovativa, insuscettibile di applicazione alle utilizzazioni antecedenti alla legge finanziaria 2007. La Corte costituzionale, sentenza n. 70 del 23.04.2024 ha poi ritenuto che la qualificazione in termini di interpretazione autentica riguarda solo il primo periodo, mentre il secondo è disposizione di carattere innovativo, ma con effetto retroattivo, superando il vaglio di legittimità costituzionale sotto il profilo della tutela dell’affidamento.

La Corte condivide tale soluzione. Il primo periodo ha delimitato, con effetto retroattivo, l’ambito applicativo dell’art. 8 d.l. n. 400 del 1993, escludendo le ipotesi più gravi di occupazione accompagnate da opere inamovibili abusive o non conformi. Il secondo periodo ha tipizzato tali evenienze, predeterminando il criterio di calcolo del ristoro e semplificando la formazione del titolo. La portata retroattiva deriva dal collegamento operato dall’avverbio “invece”, che aggancia le disposizioni del secondo periodo a quelle del primo, differenziandosi per le condotte e per la quantificazione, ma non per l’ambito temporale di applicazione.

La Corte passa poi a esaminare la portata della norma. La maggiore gravità delle condotte derivate dalle opere inamovibili è data dal pregiudizio al bene pubblico, che subisce una modifica delle sue caratteristiche oggettive, reversibile solo con la demolizione. Assume quindi rilievo fondamentale, ai fini dell’applicazione della norma, la circostanza che all’utilizzazione illegittima si accompagni la realizzazione di opere inamovibili.

Su questo punto la Corte rileva il vizio della sentenza impugnata. La Corte d’appello ha ritenuto dimostrata la fattispecie tenendo conto del solo mutamento di destinazione d’uso, da cabina balneare a immobile abitativo, giudicando superfluo ogni accertamento sulle caratteristiche delle opere e sulla loro inamovibilità. Ma la norma è chiara nel dare rilievo primario all’esistenza di opere inamovibili, circostanza non accertata. Il primo e il secondo motivo si rivelano pertanto fondati nella parte in cui è dedotta la violazione dell’art. 1, comma 257, secondo periodo, per la mancata considerazione del necessario accertamento. Il terzo motivo resta assorbito. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione.