Medicina generale, esclusività del corso e divieto di libera professione (Cons. Stato n. 9378 del 22.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il principio di esclusività che connota il corso di formazione specifica in medicina generale costituisce un corollario della formula organizzativa del tempo pieno e del divieto, per il corsista, di svolgere attività libero professionale durante la frequenza. La ratio del divieto non si esaurisce nella garanzia della compatibilità temporale tra corso e attività ulteriori, ma impone la concentrazione di tutte le energie professionali sull’impegno formativo. Ne deriva che l’Amministrazione non è tenuta ad alcuna verifica in concreto della conciliabilità tra libera professione e partecipazione al corso. Le deroghe previste dal legislatore hanno carattere eccezionale, sono circoscritte a specifiche fattispecie e non consentono un’estensione analogica. Il divieto è derogabile solo ove il legislatore, o l’Amministrazione nei limiti da esso fissati, adotti una diversa soluzione organizzativa che garantisca comunque gli obiettivi di qualità della formazione.

Il Fatto

Il ricorrente, medico abilitato, era stato ammesso con borsa di studio al primo anno del corso di formazione specifica in Medicina Generale bandito dalla Regione Lazio per il triennio 2022/2025. Il bando, all’art. 18, richiama le incompatibilità ordinarie previste dall’art. 11 del d.m. 7 marzo 2006, comprese le eccezioni di cui all’art. 19, comma 11, della legge n. 448/2001, e sanziona la violazione con l’espulsione dal corso. Il ricorrente svolgeva attività libero professionale e si trovava costretto a scegliere tra la frequenza e la prosecuzione dell’attività.

Il TAR Lazio aveva accolto il ricorso, ritenendo le cause di incompatibilità un’eccezione alla libertà di iniziativa economica e interpretando le disposizioni nel senso di consentire l’attività libero professionale ove in concreto compatibile con gli obblighi formativi. Il Ministero della Salute ha proposto appello, sostenendo la non estensibilità delle deroghe e l’illegittimità dell’accertamento in concreto imposto dal primo giudice.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge le eccezioni preliminari di inammissibilità e di carenza di interesse. L’atto di appello articola censure specifiche e il Dicastero ha evidenziato l’interesse pubblico alla corretta formazione della classe medico-sanitaria, funzionale alla tutela della salute nella sua dimensione collettiva.

Nel merito, la controversia origina dalla clausola del bando che richiama l’art. 11, comma 1, d.m. 7 marzo 2006, il quale impone la partecipazione alla totalità delle attività mediche e inibisce al corsista l’esercizio di attività libero professionali. La Sezione ravvisa un rapporto di integrazione funzionale tra il divieto e la connotazione a tempo pieno del corso, desumibile dall’avverbio “conseguentemente” e dalla logica sistematica della norma. La ratio del divieto trascende la mera compatibilità temporale: se così non fosse, sarebbe superflua la sua previsione, essendo sufficiente l’obbligo di frequenza.

Richiamando la sentenza n. 2171 del 2017 e la sentenza n. 1107 del 2023, il Collegio ribadisce che il sistema delle incompatibilità non ammette deroghe fuori dai casi espressamente previsti ed esclude verifiche casistiche sull’effettivo distoglimento dall’attività formativa. L’art. 24 del d.lgs. n. 368/1999 e la sentenza della Corte costituzionale n. 112 del 2023 confermano che l’esclusività dell’impegno risponde all’esigenza di garantire un adeguato livello qualitativo della preparazione professionale.

Quanto alle deroghe, la Sezione esclude che l’art. 3 della legge n. 401/2000 e l’art. 9 del d.l. n. 135/2018 abbiano eroso il principio di esclusività. La prima ha ambito soggettivo e temporale circoscritto, la seconda risponde a contingenti carenze di personale e consente un esercizio anticipato dell’attività formativa. Nessuna delle due è idonea a svuotare la portata regolatrice del principio per i casi non disciplinati.

L’appello è pertanto accolto e il ricorso di primo grado respinto. Le spese del grado sono compensate in ragione della complessità dei temi trattati.