Verifica di anomalia da rifare se monte ore non imposto (Cons. Stato n. 2358 del 19.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La stazione appaltante non può escludere un’offerta per difformità dal monte ore stimato quando la lex specialis non impone alcun monte ore minimo a pena di esclusione, individuando l’oggetto dell’appalto in un servizio e non in un numero di ore di lavoro. L’allegato che quantifica il costo della manodopera costituisce documento giustificativo della stima, non clausola che vincola l’offerente. L’eventuale inadeguatezza del monte ore rispetto alle prestazioni richieste rileva come inadempimento in fase esecutiva o come indizio di anomalia dell’offerta economica. La verifica di anomalia è espressione di potere tecnico-discrezionale, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza; il giudice non può sostituire la propria valutazione. La stazione appaltante che abbia indicato ad altro operatore un monte ore come minimo necessario deve motivare in modo puntuale la ritenuta sufficienza di un monte ore significativamente inferiore.

Il Fatto

Una società ha impugnato davanti al TAR Puglia l’aggiudicazione di un servizio di pulizia di immobili comunali, lamentando la difformità dell’offerta tecnica dai requisiti del capitolato speciale e dell’allegato P, l’incongruità del costo della manodopera e il diniego di accesso. L’aggiudicataria ha resistito con ricorso incidentale avverso i chiarimenti resi in gara dalla stazione appaltante.

Il TAR ha accolto il primo motivo, assorbendo gli altri, sul rilievo che il monte ore offerto, calcolato al lordo degli ingombri, fosse insufficiente a coprire le superfici oggetto dell’appalto, con conseguente sfasatura dell’offerta economica. Ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale e cessata la materia del contendere sull’accesso. L’aggiudicataria ha appellato, deducendo l’idoneità delle ore offerte e riproponendo il ricorso incidentale ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla distinzione tra chiarimenti e lex specialis: la stazione appaltante non può, in sede di chiarimenti, introdurre prescrizioni vincolanti non desumibili dalla legge di gara (Cons. Stato, sez. V, n. 7555 del 2020). La questione è però superata, perché la sentenza impugnata si è fondata solo sulla disciplina di gara e l’amministrazione, nell’aggiudicare, si è discostata dal chiarimento. La statuizione di inammissibilità del ricorso incidentale non è stata validamente appellata: l’appellante ha affermato di condividerne il presupposto, limitandosi a una mera riproposizione delle difese di merito.

Sul merito, il Consiglio di Stato verifica se la disciplina di gara imponesse un minimo inderogabile di ore. La sentenza di primo grado non ha individuato alcuna clausola in tal senso, desumendo la difformità dal solo confronto tra ore offerte e resa oraria dichiarata. L’imposizione di un monte ore minimo, quando l’oggetto dell’appalto è un servizio e non un numero di ore, si porrebbe in contrasto con la libertà di iniziativa economica e con l’art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36 del 2023, che consente all’operatore di giustificare il ribasso con una più efficiente organizzazione aziendale.

L’allegato O richiamato dal disciplinare si limita a esplicitare il calcolo del costo della manodopera, senza integrare l’oggetto dell’appalto. La clausola sociale è poi formulata in termini elastici, rimettendo all’operatore la determinazione del personale assorbito e del monte ore, secondo l’orientamento di Cons. Stato, Sez. V, n. 3418 del 2025. L’offerta dell’aggiudicataria non diverge dunque dalla legge di gara; l’eventuale inadeguatezza rileva in fase esecutiva o come indizio di anomalia.

Il Collegio ribadisce che la valutazione di anomalia costituisce potere tecnico-discrezionale, sindacabile solo per manifesta erroneità, senza sostituzione del giudizio amministrativo (Cons. Stato, Sez. VII, n. 9240 del 2025). Il TAR ha invece affermato l’anomalia in base al ragionamento del ricorrente, prescindendo dalla valutazione dell’amministrazione. L’appello è pertanto accolto su questo punto.

La sentenza è tuttavia confermata, con correzione della motivazione, quanto all’accoglimento del primo motivo: la verifica di anomalia è lacunosa, perché non spiega la riduzione di un terzo del monte ore rispetto alla stima e non considera il chiarimento reso ad altro operatore, che indicava 15.822 ore come minimo. L’amministrazione, pur non potendo escludere in base a quel chiarimento, avrebbe dovuto motivare in modo specifico la sufficienza di un monte ore inferiore. Ne segue l’annullamento dell’aggiudicazione e la rinnovazione della verifica, con compensazione delle spese.