Monumenti naturali regionali e tutele incrementali in materia paesaggistica (Cons. Stato n. 9487 del 02.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La potestà legislativa regionale in materia di tutela ambientale e paesaggistica può adottare misure di protezione ulteriori e più intense rispetto alla disciplina statale, secondo la logica delle tutele incrementali. L’istituzione di un monumento naturale integra una categoria affine alle aree naturali protette, che arricchisce e non riduce il catalogo dei beni paesaggistici, restando estranea alla competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, comma 2, lett. s), Cost. Il principio di prevalenza del piano paesaggistico di cui all’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004 non esclude che fonti diverse e più restrittive proteggano le medesime aree in modo più intenso. I limiti alla proprietà derivanti dall’istituzione dei monumenti naturali hanno natura conformativa e non danno luogo a indennizzo, non essendo inquadrabili negli schemi dell’espropriazione. Il sindacato sul potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione resta nei limiti dell’inattendibilità della valutazione, senza sostituzione di apprezzamenti opinabili.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria nel comune di Roma di aree destinate dal vigente PRG in minima parte a infrastrutture stradali e per la quasi totalità a verde pubblico e servizi di livello locale. Con decreto del Presidente della Regione Lazio è stato istituito il monumento naturale denominato “Fosso della Cecchignola”, che ricomprende l’area, con applicazione delle misure di salvaguardia previste per le zone A e conseguente divieto di nuova edificazione.

La società ha impugnato il decreto istitutivo davanti al TAR Lazio, deducendo plurimi profili di illegittimità costituzionale della legge regionale istitutiva, la violazione del principio di prevalenza del piano paesaggistico, l’assenza di indennizzo, i vizi partecipativi e il difetto di istruttoria. Il TAR ha respinto il ricorso e la società ha proposto appello, resistito dalla Regione e da Roma Capitale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina congiuntamente i primi due mezzi, attinenti alla legittimità costituzionale della legge regionale istitutiva dei monumenti naturali e all’applicazione delle misure di salvaguardia. Il percorso argomentativo muove dal costante orientamento della Corte costituzionale, richiamato nella sentenza n. 164 del 2021, secondo cui la tutela ambientale e paesaggistica costituisce valore primario e limite alla competenza regionale concorrente. Il legislatore regionale opera per addizione e mai per sottrazione: può arricchire il catalogo dei beni protetti, non alleggerirlo.

Il Collegio qualifica i monumenti naturali come categoria affine alle aree naturali protette, di cui condividono scopi e funzioni, differenziandosi solo per il procedimento di formazione e le modalità di gestione. L’ampia ricostruzione delle caratteristiche naturalistiche, geologiche e storico-culturali dell’area conferma la coerenza della scelta regionale con la logica incrementale. Le pronunce invocate dall’appellante — Corte cost. n. 24 del 2024 e n. 134 del 2020 — non sorreggono la tesi, avendo censurato leggi regionali difformi dal nucleo minimo di salvaguardia, mentre nel caso di specie la disciplina regionale incrementa soltanto il livello di protezione.

Quanto alla pretesa prevalenza del PTPR, il Collegio distingue nettamente tra inderogabilità delle norme paesaggistiche e pretesa che esse costituiscano l’unica fonte di regolazione delle aree protette. Nella logica delle tutele incrementali è ben possibile che le medesime aree siano protette in maniera più intensa da norme diverse e più restrittive.

Sul versante dell’indennizzo, il Collegio richiama l’orientamento secondo cui i beni di valore paesistico-ambientale non sono inquadrabili negli schemi dell’espropriazione e dei vincoli indennizzabili, trattandosi di vincoli conformativi che trovano fondamento nella funzione sociale della proprietà. La disciplina regionale non viola l’art. 1 del I Protocollo addizionale CEDU, rientrando nel margine di apprezzamento riconosciuto alle autorità nazionali in materia ambientale.

I vizi partecipativi sono esclusi: la legge regionale non impone la conferenza di servizi, e in fatto l’avviso è stato pubblicato per trenta giorni consecutivi ai sensi dell’art. 8, comma 3, l. n. 241/1990. Quanto all’omessa comunicazione di avvio, l’art. 21-octies, comma 2, impone al privato di allegare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto, onere non assolto. Le censure di difetto di istruttoria e disparità di trattamento sono in parte inammissibili e in parte infondate, non avendo l’appellante contestato l’attendibilità delle valutazioni tecniche né provato l’identità delle situazioni. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.