Monumenti naturali regionali e tutele paesaggistiche incrementali (Cons. Stato n. 9480 del 02.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La potestà legislativa regionale in materia di tutela ambientale e paesaggistica consente di adottare misure di protezione ulteriori e più intense rispetto alla disciplina statale, secondo la logica delle tutele incrementali. L’istituzione di un monumento naturale regionale integra una forma di tutela additiva del patrimonio paesaggistico, riconducibile al genus dei beni paesaggistici, che opera per addizione e mai per sottrazione del catalogo dei beni protetti. Le misure di salvaguardia dettate dall’atto istitutivo possono risultare più restrittive delle previsioni del piano paesaggistico regionale, senza che ciò integri violazione della prevalenza delle disposizioni del piano. I vincoli di carattere paesistico-ambientale sono meramente conformativi della proprietà, non rientrano negli schemi dell’espropriazione e dei vincoli indennizzabili e non danno luogo ad indennizzo. La valutazione tecnica posta a fondamento dell’istituzione è sindacabile solo per illogicità o irrazionalità, restando ammesso il solo controllo esterno di attendibilità.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria nel comune di Roma di un’area di circa 15.000 mq su cui insistono da anni i plinti di fondazione di un intervento edilizio mai concluso. Con decreto del Presidente della Regione Lazio del 12 giugno 2019 è stato istituito il monumento naturale denominato “Fosso della Cecchignola”, che ricomprende anche tale area, con applicazione delle misure di salvaguardia previste per le zone A e conseguente divieto di nuova edificazione.

La società ha impugnato il decreto davanti al TAR Lazio, deducendo l’illegittimità costituzionale della legge regionale istitutiva, la violazione della prevalenza del piano paesaggistico, l’assenza di indennizzo, i vizi partecipativi e il difetto di istruttoria. Il TAR ha respinto il ricorso. La società ha proposto appello, chiedendo la riforma della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina congiuntamente i primi due motivi, che investono la legittimità costituzionale della legge regionale n. 29/1997. L’appellante sosteneva che la categoria del monumento naturale non rientrasse nel numerus clausus delle aree naturali protette di cui all’art. 2 della legge n. 394/1991 e che le misure di salvaguardia non potessero comprimere l’edificabilità oltre i parametri del piano paesaggistico.

Il Consiglio di Stato richiama la giurisprudenza costituzionale e, in particolare, la Corte cost. n. 164 del 2021, secondo cui la tutela ambientale e paesaggistica precede e costituisce limite alla tutela degli interessi assegnati alla competenza concorrente regionale. Il legislatore ordinario si ispira a una logica incrementale delle tutele, che dal lato della Regione opera sul piano procedimentale per addizione e mai per sottrazione.

I monumenti naturali disciplinati dall’art. 6 della l.r. n. 29/1997 integrano una categoria affine alle aree naturali protette, di cui condividono scopi e funzioni, differenziandosi solo per il procedimento di formazione e le modalità di gestione. L’area in esame, estesa 99 ettari, svolge funzione di corridoio ecologico tra il Parco dell’Appia Antica e la Riserva Laurentino-Acqua Acetosa e presenta una rilevante valenza naturalistica e storico-culturale.

Quanto alle misure di salvaguardia, il Collegio distingue nettamente due piani: una cosa è affermare che le norme paesaggistiche non possono essere derogate, altra cosa è dedurne che esse costituiscano l’unica fonte di regolazione delle aree protette. Nella logica delle tutele incrementali è ben possibile che tali aree siano protette in maniera più intensa da norme più restrittive di quelle del piano paesaggistico.

Sul versante dell’indennizzo, il Collegio richiama la Corte cost. n. 179/1999 e la Sez. IV n. 1870 del 2025: i beni aventi valore paesistico-ambientale non sono inquadrabili negli schemi dell’espropriazione e dei vincoli indennizzabili, poiché l’interesse paesaggistico preesiste al provvedimento. L’art. 6, comma 3-bis, l.r. n. 29/1997 rientra nel margine di apprezzamento riconosciuto allo Stato dall’art. 1 del I Protocollo CEDU.

I motivi sulla partecipazione sono infondati: la legge regionale non impone la conferenza di servizi prevista dall’art. 22 della legge n. 394/1991, e l’avviso è stato pubblicato per trenta giorni ai sensi dell’art. 8, comma 3, legge n. 241/1990. Quanto all’omessa comunicazione individuale, l’appellante non ha assolto l’onere di allegazione degli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto. Il motivo sul difetto di istruttoria è in parte inammissibile e in parte infondato: la valutazione integra discrezionalità tecnica, sindacabile solo per illogicità. L’appello è respinto con integrale compensazione delle spese.