Note esecutive dell’accordo quadro e giurisdizione del giudice ordinario dopo la stipula (TAR Abruzzo n. 253 del 19.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel sistema dell’accordo quadro con più operatori economici e senza graduatoria, la stipula del contratto quadro segna lo spartiacque per il riparto di giurisdizione. Le note con cui la stazione appaltante, dopo tale stipula, regola l’assegnazione degli assistiti mediante un software con massimali figurativi per operatore incidono sull’esecuzione del rapporto contrattuale in essere e non sulla lex specialis. Esse costituiscono atti di esecuzione del contratto e sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella esclusiva del giudice amministrativo. Il criterio del petitum sostanziale non consente di attrarre alla giurisdizione amministrativa atti che, per il loro contenuto, operano sul contratto e non su un potere autoritativo di secondo grado. La sentenza del Consiglio di Stato che aveva affermato la giurisdizione amministrativa su note analoghe, adottate prima della sottoscrizione dei contratti quadro, è inconferente rispetto a una fattispecie in cui la stipula è già intervenuta.

Il Fatto

Con bando pubblicato il 1° agosto 2022, l’ARIC, oggi AreaCom, indiceva una gara europea per la conclusione di accordi quadro con più operatori economici, ai sensi dell’art. 54, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 50/2016, per il servizio di cure domiciliari nella Regione Abruzzo. L’accordo era suddiviso in quattro ambiti territoriali, corrispondenti alle ASL, responsabili dei singoli contratti attuativi. Il disciplinare prevedeva l’assegnazione degli assistiti secondo i criteri della libera scelta dell’utente, della continuità assistenziale e della rotazione in assenza di scelta.

All’esito della gara, con determinazione n. 46 del 16 marzo 2023, tutti i concorrenti erano ammessi alla stipula, con l’indicazione dei massimali figurativi di spesa. Un primo contenzioso, definito con TAR L’Aquila, sentenza n. 156/2024, confermata dal Consiglio di Stato n. 210/2025, respingeva le censure avverso i chiarimenti del 7 maggio 2023, ritenuti interpretativi della lex specialis. Stipulati i contratti quadro con le ricorrenti, AreaCom adottava la nota prot. n. 4444/24 del 18 settembre 2024, con cui informava le ASL che sarebbe stato fornito un software per l’assegnazione dei pazienti secondo un castelletto figurativo per operatore, poi precisata dalla nota prot. n. 5678/24 del 26 novembre 2024. Le ricorrenti impugnavano detti atti e il verbale dell’incontro del 9 ottobre 2024 presso l’ASL di Pescara, proponendo ricorso e motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

AreaCom eccepiva in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sul rilievo che le note impugnate attenevano alla fase successiva alla stipula dell’accordo quadro, priva di connotati autoritativi, richiamando le Sezioni Unite n. 24411 del 5 ottobre 2018 sul riparto tra fase procedimentale e fase successiva all’aggiudicazione.

Il Collegio ritiene l’eccezione fondata. Accerta che la stipula del contratto quadro con l’ATI ricorrente è avvenuta quantomeno prima del 21 dicembre 2023, data della nota di trasmissione del contratto firmato, mentre le note impugnate sono state emesse quasi un anno dopo. Esse non modificano la lex specialis, ormai esaurita con l’aggiudicazione e la stipula, ma incidono sul contratto in essere, disciplinando la fase attuativa mediante il software di assegnazione.

Le ricorrenti invocavano la sentenza del Consiglio di Stato n. 9745/2023, che aveva affermato la giurisdizione amministrativa su note analoghe. Il Tribunale ne rileva l’inconferenza: quella decisione riguardava note adottate prima della sottoscrizione dei contratti quadro, e proprio tale circostanza risultava dirimente. Il Collegio valorizza l’inciso della pronuncia secondo cui la ricorrente contestava l’illegittima modifica della legge di gara “prima della sottoscrizione dei contratti quadro”, dovendosi qualificare la posizione come interesse legittimo di fronte a un potere autoritativo di secondo grado.

Nella vicenda in esame, invece, la stipula del contratto quadro costituisce lo spartiacque: le note successive intervengono su un rapporto contrattuale in essere e, per il loro contenuto esecutivo, ricadono nella giurisdizione del giudice ordinario. Non vale obiettare che la controversia avrebbe ad oggetto la legittimità di atti unilaterali, poiché l’intervento dell’Amministrazione incide sull’esecuzione del contratto e su posizioni di diritto soggettivo.

Il ricorso introduttivo, integrato dai motivi aggiunti, è pertanto inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del giudice ordinario dinanzi al quale la causa potrà essere riassunta. La natura della decisione giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.