Novella 2020 su decadenza incentivi GSE non retroattiva e ne bis in idem (Cons. Stato n. 5062 del 24.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le modifiche apportate all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, che subordinano il potere del GSE di disporre la decadenza dagli incentivi alla presenza dei presupposti dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, non hanno natura interpretativa né retroattiva. In applicazione del principio tempus regit actum, esse trovano applicazione solo ai procedimenti avviati successivamente al 17 luglio 2020. Il comma 8 del medesimo art. 56 configura un rimedio eccezionale di diritto transitorio: il GSE non è chiamato a rivalutare la legittimità del provvedimento di decadenza, ma a verificare nuovi e diversi presupposti per una differente regolazione del rapporto, senza che ciò determini un’illegittimità sopravvenuta degli atti adottati sotto la disciplina previgente. Il principio del ne bis in idem, espressivo di esigenze comuni a ogni ordinamento processuale, opera anche quando si chieda l’annullamento di provvedimenti diversi ma legati da uno stretto vincolo di consequenzialità, inerenti al medesimo rapporto e impugnati sulla base di identici motivi.

Il Fatto

Il GSE, all’esito di una verifica ex art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, aveva dichiarato la decadenza dagli incentivi del primo conto energia per due impianti fotovoltaici di potenza prossima ai 50 kW, ritenendoli un unico impianto e ravvisando l’elusione delle prescrizioni per gli impianti superiori a 50 kW. I due provvedimenti di decadenza erano stati impugnati con distinti ricorsi, definiti con sentenze del TAR Lazio in parte di rigetto e in parte di inammissibilità, confermate in appello.

Nelle more del contenzioso il titolare degli impianti presentava istanza di riesame ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, chiedendo la revoca dei provvedimenti in quanto asseritamente emessi in assenza dei presupposti dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990. Il GSE respingeva l’istanza; il TAR Lazio accoglieva solo in parte le doglianze, dichiarando inammissibili per violazione del ne bis in idem i motivi ripropositivi delle censure già scrutinate. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ribadisce il consolidato orientamento secondo cui la novella del 2020 non ha natura interpretativa. Il legislatore non è intervenuto a chiarire un preesistente contrasto esegetico, ma ha introdotto un diverso regime del potere di decadenza. Ne consegue che, in forza del principio tempus regit actum, la disciplina opera solo per i procedimenti avviati dopo l’entrata in vigore del decreto-legge.

Quanto al comma 8, che estende il meccanismo ai provvedimenti già adottati e non definiti con sentenza passata in giudicato, la Corte ne ricostruisce la funzione. Il GSE non è investito di una verifica sull’originaria legittimità dell’atto, possibile soltanto alla stregua dello stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, ma di una questione diversa: accertare la sussistenza dei peculiari presupposti delineati dallo ius superveniens ai fini di una differente regolazione del rapporto sostanziale.

Il procedimento ex comma 8 costituisce dunque un rimedio eccezionale di diritto transitorio. Il GSE verifica che il diniego degli incentivi risponda a un interesse pubblico attuale e prevalente sull’interesse privato, non rivaluta i presupposti di esercizio del potere. Da ciò deriva che la disposizione non produce alcuna illegittimità sopravvenuta dei provvedimenti di decadenza adottati sotto il regime previgente, né consente di sostenere una portata retroattiva della riforma.

Parimenti infondato è il secondo motivo. Il ne bis in idem, ricavabile dagli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. e applicabile al processo amministrativo per il rinvio dell’art. 39, comma 1, c.p.a., presuppone l’identità di parti ed elementi identificativi dell’azione. Esso opera anche in presenza di provvedimenti diversi legati da uno stretto vincolo di consequenzialità, inerenti al medesimo rapporto e impugnati con identici motivi. Nella specie le censure riproposte erano le stesse già scrutinate e rigettate inter partes quanto al secondo provvedimento di decadenza, con sentenza confermata in appello.

La Corte esclude inoltre che il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame abbia riproposto il sostrato motivazionale della decadenza, essendo stato giustificato con l’inapplicabilità della novella, con la prevalenza dell’interesse pubblico e con l’assenza di un legittimo affidamento. Il dedotto disallineamento dei giudizi non supera la preclusione. L’appello è respinto, con condanna alle spese.