Opere di urbanizzazione e clausola derogatoria: nessun sinallagma (Cons. Stato n. 3307 del 28.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le somme dovute dal privato in forza di una convenzione urbanistica e del rilascio del titolo edilizio sono esigibili dal Comune a prescindere dall’effettiva realizzazione delle opere di urbanizzazione. Il compimento di tali opere non costituisce, infatti, un’obbligazione sinallagmatica a carico dell’Amministrazione. La convenzione è accordo ad oggetto pubblico con cui l’ente persegue finalità istituzionali; i diritti e gli obblighi in essa previsti sono strumentali a tali finalità e non integrano un regolamento negoziale di contrapposti interessi. Ne deriva che la clausola che affida al Comune la costruzione di un’opera, invece che al privato attuatore, non configura un’obbligazione ulteriore e autonoma rispetto agli oneri di urbanizzazione, ma ne rappresenta parte integrante e deroga alla convenzione solo sotto il profilo delle modalità costruttive. È pertanto inconfigurabile la risoluzione parziale della convenzione fondata sull’inadempimento di quella clausola.

Il Fatto

Una società ha convenuto in giudizio il Comune chiedendo la risoluzione di una convenzione di Piano Esecutivo Convenzionato del 24 novembre 2003, limitatamente all’articolo 26, che le imponeva il versamento di un corrispettivo a fronte dell’impegno dell’ente a realizzare direttamente la pavimentazione di una nuova piazza e le relative opere di arredo e illuminazione. La società ha dedotto l’inadempimento del Comune e ha domandato il risarcimento dei danni.

Il TAR Piemonte, con la sentenza n. 264 del 12 marzo 2024, ha accolto il ricorso, dichiarando risolta in parte qua la convenzione e condannando il Comune alla restituzione della somma anticipata, oltre interessi legali, respingendo la domanda risarcitoria per difetto di prova. Il Comune ha proposto appello, articolando quattro motivi.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dalla natura pubblicistica dell’accordo e dal contenuto complessivo della convenzione. Dal confronto tra l’art. 4, che fissa il contributo forfettario per lo scomputo, e gli artt. 5 e 7 con l’allegato computo metrico, emerge che gli oneri di urbanizzazione secondaria comprendevano la realizzazione della piazza, dell’area verde e del porticato di collegamento. La clausola dell’art. 26 non costituisce quindi un’obbligazione ulteriore e autonoma, ma rappresenta parte integrante degli oneri di urbanizzazione e deroga alla convenzione solo quanto alle modalità di costruzione, essendo i lavori affidati al Comune anziché al privato.

Da tale ricostruzione discende l’impossibilità di accogliere la domanda di risoluzione parziale. Manca, in primo luogo, un’obbligazione distinta dagli oneri di urbanizzazione e, soprattutto, un rapporto sinallagmatico tra le somme versate e l’esecuzione dei lavori. La Corte richiama l’Adunanza Plenaria n. 12 del 2018 e la giurisprudenza consolidata della Sezione: anche nelle convenzioni urbanistiche il compimento delle opere non rappresenta un’obbligazione sinallagmatica a carico del Comune, che può sempre pretendere il pagamento delle obbligazioni convenzionali indipendentemente dalla realizzazione delle opere.

Le somme corrisposte sono pertanto comunque dovute in forza della convenzione e del rilascio del titolo edilizio, a prescindere dall’esecuzione dei lavori, che risultano peraltro completati, sia pure in forme in parte diverse. La soluzione del TAR avrebbe determinato un arricchimento ingiustificato della società, che avrebbe contribuito alle urbanizzazioni per importi inferiori a quelli convenuti, pur avendo pienamente utilizzato i diritti edificatori del PEC.

La Corte osserva, inoltre, che nel PEC mancava un progetto definitivo di sistemazione della piazza, rinviato a fase successiva. In presenza dell’art. 20 della convenzione, che consentiva modifiche non alteranti le caratteristiche generali, il Comune ha potuto rivalutare la situazione e realizzare le opere con caratteristiche differenti. Richiamando Cass. civ. SS.UU. n. 12428 del 2021, il Collegio ribadisce che la misura di compatibilità dei principi civilistici con l’accordo sostitutivo di provvedimento è data dall’esaurimento del potere nelle clausole convenzionali.

L’inclusione delle opere tra quelle previste dal PEC comporta infine l’impossibilità di scindere la clausola sulle modalità realizzative dal complesso della disciplina convenzionale, con conseguente inconfigurabilità della risoluzione parziale. L’appello è quindi accolto, con il rigetto integrale del ricorso di primo grado e la compensazione delle spese del doppio grado.