Ordine di demolizione su suolo demaniale e responsabile dell’abuso (Cons. Stato n. 8747 del 04.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il destinatario dell’ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, previsto dall’art. 35 d.P.R. n. 380/2001 per gli abusi realizzati su suoli demaniali, è il responsabile dell’abuso. Tale qualifica non coincide necessariamente con l’esecutore materiale delle opere: è responsabile anche chi, avendo la disponibilità del bene o avendone beneficiato, sia consapevole dell’abusività e non ottemperi alla diffida. La circostanza che la società formalmente titolare della concessione sia stata cancellata dal registro delle imprese è irrilevante, poiché la disciplina speciale richiede soltanto l’individuazione del responsabile. L’ordine può e deve essere notificato anche all’attuale detentore del bene, a prescindere dal titolo della detenzione, salve le azioni di rivalsa nei rapporti interni.

Il Fatto

Il comune appellante aveva ingiunto alla destinataria la demolizione e rimessa in pristino di manufatti realizzati in assenza di permesso di costruire su terreni demaniali, ai sensi dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001. L’ordinanza individuava come responsabile la persona che all’epoca rivestiva la carica di amministratrice della società concessionaria dei terreni, poi cancellata dal registro delle imprese.

La destinataria impugnava dinanzi al TAR Liguria, deducendo il proprio difetto di legittimazione passiva: non era autrice materiale dell’abuso né concessionaria attuale. Il Tribunale accoglieva il ricorso, distinguendo tra sanzioni in senso stretto e sanzioni ripristinatorie. Il comune proponeva appello, sostenendo che legittimato passivo è il responsabile dell’abuso e che la tesi accolta avrebbe consentito di eludere l’ordine mediante estinzione societaria o fittizia cessione d’azienda.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla lettera dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001, che individua quale unico destinatario il responsabile dell’abuso. La ricostruzione cronologica degli atti dimostra che la destinataria conosceva l’abusività dei manufatti: aveva ricevuto una diffida nel 1988 e una successiva ordinanza nel 1991, aveva presentato istanza di proroga per la sanatoria pur dopo un diniego di condono, e non aveva mai provveduto alla rimozione.

La Corte richiama il principio consolidato secondo cui destinatario della sanzione è solo il responsabile e non anche il proprietario, se non autore dell’illecito e non nella disponibilità del bene (Cons. Stato, sez. VI, n. 3391 del 2017; n. 3587 del 2015; n. 1650 del 2015). Tale responsabilità si configura anche quando chi ha la disponibilità dei beni non abbia provveduto alla demolizione (Cons. Stato, sez. VI, n. 2122 del 2020).

È quindi irrilevante la qualità rivestita all’epoca: l’individuazione del responsabile è pacifica a prescindere che agisse in proprio o come amministratrice. Il ragionamento del primo giudice, fondato sulla distinzione tra sanzioni, non si attaglia al caso concreto. La cancellazione della società dal registro delle imprese non esclude la responsabilità, altrimenti basterebbe una fittizia cessione di azienda o l’estinzione societaria per sottrarsi all’ordine.

Il Collegio precisa che l’ordine deve essere notificato anche all’attuale detentore, in rapporto diretto con il bene a prescindere dal titolo, poiché il sintagma responsabile dell’abuso comprende più categorie di soggetti, con salvezza delle azioni di rivalsa (Cons. Stato, sez. VII, n. 3345 del 2022). La sanzione demolitoria ha natura oggettiva e ripristinatoria e colpisce il bene, con effetti anche sul proprietario o detentore (Cons. Stato, sez. II, n. 2217 del 2024). Il motivo riproposto in appello è invece dichiarato inammissibile, poiché il mero richiamo per relationem non integra la riproposizione ex art. 101, comma 2, c.p.a., con conseguente rinuncia (Cons. Stato, sez. VII, n. 4950 del 2024).