Parcheggio pubblico e vincolo conformativo, nessun esproprio senza ablazione (Cons. Stato n. 5538 del 25.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La destinazione di un terreno privato a parcheggio pubblico, impressa da una previsione urbanistica, costituisce un vincolo conformativo e non espropriativo della proprietà quando non comporta automaticamente l’ablazione del suolo e consente la realizzazione dell’opera anche ad opera dei privati in regime di economia di mercato. L’aggettivo “pubblico” non riguarda il regime di appartenenza del bene, ma la sola modalità di fruizione, sì che il parcheggio può essere edificato dal proprietario del fondo o da terzi acquirenti, mentre l’amministrazione deve attivare un’apposita procedura espropriativa solo se intenda realizzarlo in proprio. Ne deriva che la previsione non richiede la contestuale fissazione di un indennizzo né dei diritti edificatori compensativi, e che le determinazioni di pianificazione urbanistica, in quanto atti amministrativi generali, sono sottratte al dovere motivazionale, essendo sufficiente che le osservazioni dei proprietari siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi posti a base della pianificazione.

Il Fatto

La ricorrente, coltivatrice diretta, è proprietaria di un’area agricola di circa 72.000 mq ubicata in prossimità di un comparto produttivo. Una società propose al Comune una variante al PGT per mutare la destinazione di un proprio fabbricato, offrendo in contropartita la realizzazione di un parcheggio pubblico di circa 7.000 mq sul fondo della ricorrente. Le trattative per l’acquisto della porzione necessaria fallirono e la società rinunciò alla proposta, ma la previsione del parcheggio fu comunque inserita nella variante, adottata e poi approvata, mediante il meccanismo dei servizi costruiti.

La ricorrente presentò osservazioni, chiedendo lo stralcio della previsione o l’integrazione della disciplina compensativa; l’amministrazione le respinse e approvò la variante. Il TAR Lombardia, sede staccata di Brescia, respinse il ricorso, ritenendo non provato lo sviamento di potere, non dovuta la controdeduzione analitica alle osservazioni e non necessaria la determinazione preventiva del quantum dei diritti volumetrici, non avendo la previsione portata ablatoria. La proprietaria ha proposto appello, articolando sei motivi.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente le censure, ritenendole interconnesse, e le dichiara infondate, prescindendo dall’eccezione di inammissibilità per tardività rispetto al termine dimidiato dell’art. 119 cod. proc. amm. Il fulcro del ragionamento è l’erroneità della tesi su cui ruota l’intero gravame, cioè che l’adibizione a parcheggio pubblico equivalga a un esproprio sostanziale del fondo.

Richiamando un indirizzo consolidato (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4748 del 2017, n. 8481 del 2024 e n. 2099 del 2025), il Collegio afferma che la destinazione a parcheggio pubblico impressa da previsioni urbanistiche costituisce vincolo conformativo: non è preordinata all’esproprio, non si risolve in ablazione e ammette la realizzazione delle attrezzature anche ad opera dei privati. La precisazione decisiva è che l’aggettivo “pubblico” attiene alla fruizione del bene, non alla titolarità: il parcheggio può essere edificato dal proprietario, da terzi acquirenti o dal Comune, che solo in tal caso apporrà il vincolo espropriativo e quantificherà l’indennizzo o altre forme di ristoro.

Da ciò discende che, fino all’eventuale acquisizione coattiva, il fondo resta suscettibile di ogni uso che non neutralizzi la futura opera, sicché alla proprietaria non è preclusa la coltivazione. Il Collegio richiama l’istituto dei servizi costruiti dell’art. 14 del piano dei servizi e chiarisce che essi compensano l’esigenza di standard urbanistici derivante da nuove costruzioni, non l’ablazione della proprietà: la cessione dei fondi può essere compensata con diritti volumetrici quantificati nella stessa tavola.

Ne segue l’infondatezza delle doglianze sul difetto di motivazione e sulle controdeduzioni alle osservazioni. Le determinazioni di pianificazione sono atti generali sottratti al dovere motivazionale ex art. 3, comma 2, l. n. 241/1990, e le osservazioni non integrano partecipazione procedimentale, esclusa per gli atti a contenuto generale dall’art. 13 l. n. 241/1990, ma un mero apporto collaborativo, il cui rigetto non esige motivazione dettagliata (Cons. Stato, Sez. IV, n. 2973 del 2014, n. 874 del 2017, n. 6803 del 2020).

Quanto alla scelta in sé, la zona era carente di parcheggi e tanto basta a ritenerla conforme al pubblico interesse: il fatto che l’opera fosse stata oggetto di una proposta privata non integra sviamento di potere, potendo l’amministrazione far propria un’iniziativa coincidente con le esigenze della collettività. Essendo il vincolo non espropriativo, non si richiede la fissazione contestuale di indennizzo né di diritti edificatori sostitutivi: se e quando l’area sarà ceduta o espropriata, potranno essere riconosciuti i diritti di cui all’art. 13 del piano dei servizi. L’appello è respinto e le spese del secondo grado sono compensate.