Ripiano payback dispositivi medici: atti regionali davanti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 14426 del 28.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, per le annualità 2015-2018, costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. ma non avente natura tributaria, essendo un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato. L’attività delle Regioni e Province autonome, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, ha natura meramente attuativo-esecutiva e vincolata, priva di margini di discrezionalità: essa si sostanzia nella verifica contabile, nella redazione dell’elenco delle aziende e nell’imposizione del pagamento di una quota già determinata a monte da norme di legge e atti ministeriali. Ne consegue che la controversia concernente la determinazione regionale di recupero coinvolge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non mediato dall’esercizio di potere autoritativo, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Resta invece devoluta al giudice amministrativo l’impugnazione degli atti statali (decreti ministeriali di certificazione e linee guida), la cui legittimità è stata confermata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio, oltre a diversi atti ministeriali (tra cui il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa e il successivo decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche), la determinazione con cui la Regione Emilia-Romagna ha individuato l’elenco delle aziende tenute al ripiano dello sfondamento del tetto per gli anni 2015-2018, ponendo a carico della ricorrente un importo di Euro 57.070,65.

La società ha dedotto plurimi vizi di legittimità, tra cui la violazione del contraddittorio procedimentale, la genericità dei criteri di calcolo del fatturato rilevante, l’illegittimità del meccanismo per la sua presunta natura tributaria e la lesione dell’affidamento e della libertà di iniziativa economica, chiedendo anche la rimessione alla Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo del payback, evidenziando come i tetti di spesa regionali per il 2015-2018 siano stati fissati solo nel 2019 e che la procedura attuativa sia stata completata nel 2022 con l’introduzione del comma 9-bis dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, che ha demandato alle Regioni la quantificazione delle quote individuali. Ha poi richiamato le pronunce della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, nonché la successiva riduzione al 25 per cento delle quote ad opera dell’art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025.

In relazione alle censure avverso gli atti statali, la Sezione ha respinto le doglianze conformandosi ai propri precedenti e alla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Ha escluso la natura tributaria del contributo, trattandosi di prestazione patrimoniale imposta priva dei caratteri del tributo (nesso con la capacità contributiva e regime di accertamento e riscossione proprio). Ha altresì ritenuto infondate le censure sulla violazione dell’affidamento, poiché il meccanismo era noto alle imprese sin dal 2015, e quelle relative al calcolo del fatturato al lordo dell’IVA, espressamente previsto dall’art. 9-ter, comma 8, d.l. n. 78/2015.

Quanto all’impugnativa della determinazione regionale, il Tribunale ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività della Regione è stata qualificata come meramente vincolata e priva di qualsivoglia margine di discrezionalità: essa si limita a verificare la documentazione contabile, a compilare l’elenco delle aziende e a imporre il pagamento di una quota già determinata, a monte, dalla legge e dai decreti ministeriali.

Ne deriva l’instaurazione di un rapporto obbligatorio tra Regione e fornitore, che coinvolge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale non mediato dal potere autoritativo, con conseguente devoluzione della relativa controversia al giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale e la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione. Alla luce di tali conclusioni, il ricorso è stato respinto in parte e per la restante parte dichiarato inammissibile, con possibilità di riassunzione dinanzi al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato e integrale compensazione delle spese di lite.