Ripiano payback dispositivi medici: attività regionale vincolata e giurisdizione del giudice ordinario (TAR Lazio n. 8263 del 05.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare soltanto se sussistano i presupposti predeterminati dalla legge per l’adozione di una determinata misura, e non esercitando alcun potere autoritativo correlato all’esercizio di poteri di natura discrezionale. L’attività delle regioni e delle province autonome di definizione dell’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, è attività meramente attuativo-esecutiva, tecnico-contabile e riepilogativa, priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, che non implica una spendita di potere autoritativo e che instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa fornitrice, radicando una situazione di diritto soggettivo a contenuto meramente patrimoniale.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio gli atti statali e regionali concernenti il meccanismo del c.d. payback per gli anni 2015-2018, tra cui il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa e i successivi provvedimenti regionali di ripartizione degli oneri di ripiano tra le aziende fornitrici, come deliberati dalla Regione Veneto e dalle Aziende sanitarie locali. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti censuravano la legittimità dell’intera procedura, dalla fissazione del tetto alla quantificazione degli importi dovuti dalle singole imprese. Si costituivano in giudizio il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Veneto, controdeducendo alle censure di parte ricorrente e instando per la reiezione del gravame. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato, il Collegio ha sollevato d’ufficio l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattenendo la causa in decisione.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha ricostruito il quadro normativo del payback sui dispositivi medici, introdotto dall’art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011 e successivamente rimodulato dall’art. 9-ter d.l. n. 78/2015, come convertito. Il meccanismo pone a carico delle aziende fornitrici, in misura crescente dal 40% al 50%, una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale, fissato al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard. Dopo la certificazione ministeriale del superamento del tetto, operata con decreto del 6 luglio 2022, il legislatore ha attribuito alle regioni il compito di definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile.

Il Collegio ha evidenziato come, con sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale, il meccanismo del payback sia stato ritenuto misura ragionevole e proporzionata, quale contributo solidaristico rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost. ma rispettoso della riserva di legge, e non lesivo dell’affidamento delle imprese, consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del meccanismo di ripiano. La sentenza n. 139 del 2024 ha invece dichiarato illegittima la mancata estensione a tutte le aziende della riduzione al 48% della quota dovuta, introdotta dall’art. 8 d.l. n. 34/2023.

Quanto alla giurisdizione, il TAR ha applicato il criterio del petitum sostanziale: l’attività demandata alle regioni e alle province autonome, nell’ambito della procedura di cui all’art. 9-ter, comma 9-bis, è interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali. Essa si sostanzia in una mera verifica tecnico-contabile della documentazione, nella compilazione dell’elenco delle aziende fornitrici e nella quantificazione matematica degli importi, applicando percentuali fissate ex lege al fatturato determinato secondo i criteri stabiliti dai decreti ministeriali, senza alcun margine di discrezionalità.

I provvedimenti regionali non costituiscono quindi esercizio di potere autoritativo, ma atti di accertamento tecnico dei presupposti sul quantum debeatur, che instaurano un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa fornitrice. La società ricorrente è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo dovuto, non intermediato dal potere amministrativo e derivante direttamente dalla normativa legislativa. Tale situazione giuridica radica la giurisdizione del giudice ordinario, alla luce della consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione in materia di attività vincolata della pubblica amministrazione.

Alla luce di tali considerazioni, il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti sono stati in parte respinti e in parte dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione, con indicazione del giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e assegnazione dei termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione del giudizio. Le spese di lite sono state compensate per la complessità delle questioni trattate.