Il programma aziendale agricolo integra la disciplina urbanistica per la doppia conformità (Cons. Stato n. 2238 del 17.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il programma aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale, richiesto dalla legge regionale toscana per l’edificazione di annessi agricoli e serre fisse, non costituisce un adempimento formale estraneo all’urbanistica, ma integra la disciplina urbanistica ed edilizia delle aree agricole. Ne deriva che la sua mancata previa approvazione, al momento della realizzazione dell’opera, determina una difformità sostanziale e non meramente formale. Tale difformità impedisce di configurare il requisito della doppia conformità prescritto dall’art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e dall’art. 209 l.r. Toscana 10 novembre 2014 n. 65, precludendo il rilascio del permesso in sanatoria. Il sopravvenuto venir meno dell’obbligo del programma per effetto dell’art. 70 l.r. n. 65/2014 non incide sulla valutazione di conformità riferita al momento di esecuzione delle opere.

Il Fatto

La vicenda riguarda una serra fissa di circa 2900 metri quadri, realizzata in luogo di una serra temporanea che avrebbe dovuto essere rimossa, accertata dalla polizia municipale nel 2010 insieme a una seconda struttura di dimensioni inferiori. Il Comune aveva avviato nel 2010 il procedimento di repressione edilizia; l’istanza di sanatoria presentata nel 2017 è stata respinta con provvedimento del 21 novembre 2018 per difetto della doppia conformità, non essendo stato approvato, all’epoca della realizzazione, il programma aziendale richiesto dalla normativa regionale allora vigente.

Un precedente diniego del 2011, relativo alla stessa vicenda, era stato confermato dal TAR Toscana e poi dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3347 del 26 aprile 2021, che aveva escluso la possibilità di approvare ex post il programma e aveva qualificato la violazione come sostanziale. Il TAR Toscana, con la sentenza n. 896 del 6 ottobre 2023, ha respinto il ricorso avverso il diniego del 2018, richiamando quell’orientamento. La parte privata ha proposto appello, sostenendo che la conformità andrebbe verificata solo rispetto agli strumenti urbanistici locali, essendo il programma aziendale ormai estraneo alla disciplina urbanistica.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la lettura del giudice di primo grado, correggendone solo un passaggio. La tesi dell’appellante si fonda sulla pretesa scissione tra normativa urbanistica locale e programma aziendale, ritenuto dal 2014 non più richiesto per le serre fisse. La Sezione ritiene invece che il programma, sia nella formulazione della l.r. 3 gennaio 2005 n. 1 che in quella della l.r. n. 65/2014, appartenga a pieno titolo alla normativa urbanistica applicabile alle aree agricole.

La Corte ricostruisce il quadro normativo: l’art. 41 l.r. n. 1/2005 subordinava la costruzione di nuovi annessi agricoli all’approvazione del programma; il regolamento regionale n. 5 del 2007 ne disciplinava contenuti e condizioni, richiamando il rispetto dei valori paesaggistici e degli strumenti di pianificazione. Il programma, osserva la Sezione, si colloca sistematicamente nelle leggi sul governo del territorio e si pone come limite di carattere generale ai poteri pianificatori comunali, secondo l’ordine di competenze che riconosce alla Regione un potere sovraordinato in materia.

Da ciò discende la qualificazione della violazione: realizzare le serre senza il previo programma non integra un mero vizio formale, ma una difformità sostanziale rispetto alla disciplina urbanistica vigente al momento dell’esecuzione. La conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. n. 380/2001 va infatti valutata con riferimento a quella disciplina, comprensiva della normativa regionale e del regolamento attuativo. La sopravvenuta eliminazione dell’obbligo del programma per le serre fisse, per effetto dell’art. 70 l.r. n. 65/2014 e dell’art. 240 bis introdotto dalla l.r. n. 43/2016 (che rinvia ai limiti delle norme urbanistiche comunali), non retroagisce sul giudizio di conformità riferito al passato.

La Sezione affronta poi il tema del giudicato. Il TAR aveva ritenuto le affermazioni della sentenza n. 3347 del 2021 sul punto prive di efficacia vincolante, perché rese “per completezza”. Il Consiglio di Stato dissente: quella decisione aveva trattato congiuntamente i motivi e basato il rigetto su entrambi i profili, sicché le statuizioni sulla natura sostanziale della violazione costituiscono parte essenziale della decisione e sono pienamente condivise.

L’appello è quindi infondato e viene respinto, con compensazione delle spese in ragione della particolarità e complessità della vicenda.