Proprietario incolpevole e responsabilità omissiva da inquinamento del sito (Cons. Stato n. 6885 del 04.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il proprietario di un fondo contaminato che non abbia provocato né contribuito a provocare l’inquinamento non può essere considerato responsabile in forma omissiva per la mancata adozione di cautele volte a impedire la propagazione dei contaminanti. Una siffatta responsabilità è configurabile solo quando l’omissione integri la violazione di uno specifico obbligo giuridico di attivarsi, non essendo sufficiente la mera conoscenza della presenza di rifiuti interrati né la mancata bonifica spontanea. L’obbligo di bonifica grava, a norma degli artt. 242 e 244 cod. amb., esclusivamente sul responsabile della contaminazione e, in mancanza, sull’amministrazione. Sul proprietario incolpevole incombono soltanto l’onere di segnalazione e le misure di prevenzione ai sensi dell’art. 245 cod. amb., non essendo a lui estendibile l’obbligo di rimozione dei rifiuti, proprio della diversa responsabilità da abbandono ex art. 192 cod. amb.

Il Fatto

Il ricorrente è proprietario, per successione, di un podere nel quale tra gli anni Cinquanta e Settanta furono eseguiti riporti di terre; nel 1986 vennero rinvenuti rifiuti interrati. Dopo un lungo contenzioso che aveva escluso ogni sua responsabilità nell’abbandono, la Città metropolitana avviò un procedimento e, con ordinanza del 2019, lo individuò quale responsabile della potenziale contaminazione del terreno, per non avere adottato misure atte a evitare la propagazione degli inquinanti, diffidandolo alla bonifica. Il Comune dispose poi l’esecuzione d’ufficio in danno del medesimo.

Il TAR Lombardia, sede di Milano, annullò l’ordinanza provinciale e, in parte, il provvedimento comunale, escludendo sia una responsabilità da posizione del proprietario sia una responsabilità omissiva. Le amministrazioni appellarono, sostenendo la configurabilità di un obbligo di attivarsi in capo al proprietario a fronte della conoscenza dei rifiuti.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato riunisce gli appelli e li respinge. Il nodo è il titolo della responsabilità imputata: l’amministrazione aveva addebitato al proprietario una responsabilità da inquinamento in forma omissiva, per non aver prevenuto la capacità contaminante dei rifiuti interrati. La Corte chiarisce anzitutto la distinzione tra la responsabilità da inquinamento del Titolo V, Parte IV, cod. amb. e quella da abbandono o deposito incontrollato di rifiuti del Titolo I, espressamente non sovrapponibili per il disposto dell’art. 239, comma 2, cod. amb.

La responsabilità da abbandono ex art. 192, comma 3, cod. amb. può estendersi al proprietario, ma solo se la violazione gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa, secondo la nota elaborazione giurisprudenziale sulla omessa custodia (Cons. Stato, Sez. V, n. 161 del 2009; Sez. IV n. 7313 del 2024). Diversa è la responsabilità da inquinamento, che presuppone l’aver provocato o contribuito a provocare il superamento delle CSC e che sola genera gli obblighi di bonifica.

Rispetto al responsabile, la posizione del proprietario incolpevole è del tutto differente: egli è tenuto a segnalare il superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione, mentre ha la mera facoltà di assumere le iniziative di riparazione, restando esposto agli oneri reali sul fondo solo in caso di inerzia dell’amministrazione (artt. 250 e 253 cod. amb.). La Corte richiama l’orientamento consolidato (Ad. Plen. ord. n. 21 del 2013; Cass. Sez. Un. n. 3077 del 2023; Cons. Stato n. 6957 e n. 7072 del 2023) e la conformità al principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191 TFUE, secondo la lettura della Corte di giustizia UE n. 534 del 2015.

Ne segue che il proprietario incolpevole non risponde a titolo omissivo per mancato controllo dell’area, salvo violazione di un preciso obbligo di azione positiva: in difetto, è la stessa causalità giuridica a mancare (Cons. Stato, Sez. V, n. 3449 del 2015). Nel caso concreto manca ogni specificazione delle misure dovute e della loro fonte: le autorità conoscevano i rifiuti dal 1986, l’unico ordine ricevuto era stato annullato e non sussisteva alcun obbligo di bonifica spontanea. Le misure di prevenzione tecniche, per la loro urgenza, non si attagliano a una lenta propagazione degli inquinanti.

La Corte esclude infine che la prosecuzione dell’attività agricola possa fondare la responsabilità, non essendo provato alcun apporto causale della stessa alla contaminazione. Restano assorbite le censure sulla contraddittorietà dell’azione amministrativa e sul contraddittorio procedimentale, riproposto dall’appellato ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.