Natura dell’intervento edilizio e domanda di accertamento davanti al giudice amministrativo (Cons. Stato n. 5520 del 25.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La qualificazione giuridica di un intervento edilizio, ai fini della riconducibilità alla nuova costruzione o alla ristrutturazione edilizia, si desume dal titolo abilitativo e dagli atti che lo hanno preceduto, senza che la sua mancata esplicitazione integri un vizio costitutivo del permesso di costruire. La nota con cui l’amministrazione, su istanza del privato, confermi la qualificazione già desumibile dal titolo ha natura meramente confermativa e non è impugnabile autonomamente. E’ inammissibile la domanda di accertamento atipica volta a ottenere dal giudice amministrativo una riqualificazione dell’intervento in contrasto con provvedimenti divenuti definitivi, in assenza di una previsione normativa che tale potere attribuisca. Restano estranee alla cognizione del giudice le questioni sui presupposti di accesso ai benefici fiscali sopravvenuti.

Il Fatto

La società ha ottenuto nel 2015 dal Comune un permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato residenziale previa demolizione dell’edificio esistente. L’intervento è stato avviato e non completato; i termini dei titoli sono stati più volte prorogati. Nel 2021 la società ha chiesto al Comune di riqualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia, per accedere a sisma-bonus ed eco-bonus sulla base della normativa sopravvenuta. Il Comune ha riscontrato negativamente, confermando le proprie conclusioni nel 2022.

La società ha impugnato la nota comunale e chiesto l’accertamento della natura dell’intervento, in via principale secondo la disciplina vigente nel 2015 e in subordine secondo il testo modificato dal d.l. n. 76/2020. Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento, per carenza di valenza provvedimentale dell’atto, e respinto quella di accertamento. Di qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua la questione nella qualificazione giuridica di un intervento già in parte realizzato, titolato da un permesso rilasciato nel 2015, e chiarisce che il parametro normativo è quello vigente al momento dell’adozione del titolo: l’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001 ricomprendeva nella ristrutturazione la demolizione e ricostruzione “con la stessa volumetria di quello preesistente”.

L’appellante muove da un presupposto che il Collegio ritiene smentito dagli atti: che il titolo fosse privo dell’elemento qualificatorio. Dall’istanza e dal permesso emergono invece elementi che qualificano l’opera come nuova costruzione; la stessa società aveva indicato nell’istanza l’intervento come edificazione su area libera, e il permesso era stato rilasciato ai sensi dell’art. 18 della l.r. Emilia Romagna n. 15/2013, mentre per la ristrutturazione la legge regionale prevede la SCIA.

La nota impugnata non integra il titolo, ma risponde a una richiesta di riqualificazione “ora per allora” per fini fiscali. Ad essa va attribuita valenza meramente confermativa, come tale non impugnabile. La Corte richiama il criterio distintivo tra atto di conferma e atto meramente confermativo, fondato sull’assenza di nuova istruttoria e di nuova ponderazione degli interessi, e cita Cons. Stato, Sez. III, n. 1102 del 2024 e Cons. Stato, Sez. V, n. 4642 del 2023.

Quanto alla domanda di accertamento, la Sezione ribadisce che il c.p.a. ammette l’accertamento in ipotesi tipizzate e che la domanda atipica è esperibile solo quando costituisca l’unico strumento di tutela, richiamando l’Adunanza plenaria n. 15 del 2011 e la propria sentenza n. 4402 del 2023. Non è quindi ammissibile un accertamento che contraddica quanto desumibile da provvedimenti definitivi.

Il Collegio aggiunge che, in ogni caso, l’accertamento sarebbe impossibile: il fabbricato preesistente è stato demolito e non è verificabile la parità di volumetria, requisito espressamente richiesto dalla norma ratione temporis. Le censure sui presupposti dei benefici fiscali esulano dalla cognizione del giudice. L’appello è respinto, con condanna alle spese.