Annullata la diffida provinciale per omessa comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato n. 5505 del 09.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione di cui all’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006 la comunicazione di avvio del procedimento non è un adempimento meramente formale. L’omessa attivazione del contraddittorio con le imprese potenzialmente responsabili integra un vizio che incide sulla sostanza dell’azione amministrativa e non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, quando il provvedimento non abbia natura vincolata e riposi su valutazioni tecniche controverse. Il dovere di attivare il contraddittorio grava sull’amministrazione procedente e non può essere trasferito all’iniziativa dell’impresa interessata, in forza del dovere di buona fede e collaborazione di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. Esso è previsto anche dalle Linee Guida del MASE del luglio 2023. Ne consegue che le questioni tecniche e i profili di responsabilità devono trovare la loro sede naturale nel procedimento amministrativo, senza che il giudice possa sostituirsi all’amministrazione nel compimento delle relative valutazioni.

Il Fatto

La controversia riguarda l’ordinanza della Provincia di Matera n. 32 del 28 novembre 2023, con la quale due società operanti nell’ambito della concessione mineraria “Policoro” sono state individuate, in solido, quali responsabili della contaminazione del pozzo denominato “Filici 01” e diffidate alla messa in sicurezza e alla bonifica del sito. La determinazione regionale di diffida al compimento degli adempimenti urgenti costituisce l’atto conseguente, anch’esso impugnato.

Dopo l’annullamento, da parte del TAR Basilicata con la sentenza n. 421 del 28 giugno 2023, dei precedenti provvedimenti regionali di approvazione del documento di analisi di rischio, la Provincia ha adottato la nuova ordinanza. I ricorsi proposti dalle due società sono stati riuniti e decisi con la sentenza n. 54 del 23 gennaio 2025, che li ha in parte respinti e in parte dichiarati inammissibili. Le società hanno proposto separati appelli, riuniti e accolti dal Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta i ricorsi seguendo la ragione più liquida e concentra l’esame sui motivi relativi all’iter procedimentale. La Provincia, nel corso del procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione, ha omesso la comunicazione di avvio, non consentendo agli appellanti di partecipare al relativo procedimento. Si tratta di un dato pacifico, che il giudice di primo grado aveva ritenuto non viziante invocando il secondo periodo dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

Il Consiglio di Stato ribalta questa conclusione. Le questioni emerse – la qualità dei fanghi di perforazione, l’impermeabilizzazione della vasca, gli esiti del primo piano di caratterizzazione, l’incidenza delle operazioni di work over e della chiusura mineraria – avrebbero richiesto un preliminare chiarimento in sede di contraddittorio procedimentale. L’istruttoria e la motivazione risultano pertanto carenti, poiché nessuna di tali circostanze è stata approfondita nel procedimento.

La Corte esclude il ricorso alla clausola di irrilevanza del vizio. Il provvedimento non è espressione di attività vincolata e coinvolge valutazioni tecniche che, per loro natura, non consentono di affermare con certezza che l’esito sarebbe identico in caso di partecipazione. La relazione tecnica di parte prodotta da una delle appellanti non assorbe la questione, poiché non ha formato oggetto di contraddittorio e comunque non offre certezze assolute: essa stessa prospetta una diversa ascrizione dei contaminanti.

Il Collegio respinge anche la tesi secondo cui il dovere di attivare il contraddittorio sarebbe divenuto superfluo per effetto della sentenza del TAR n. 421/2023, che pure faceva riferimento all’avvio del procedimento provinciale. L’onere di assolvere le garanzie partecipative grava sull’amministrazione, non sull’impresa, la cui eventuale inerzia non esime l’ente dal rispetto delle regole procedimentali, in violazione del dovere di buona fede e collaborazione.

Da ultimo, il Consiglio di Stato rileva che non è possibile in questa sede accertare l’esenzione di una delle società dalle responsabilità da inquinamento, né verificare la qualificazione delle attività svolte sull’area: ogni accertamento va compiuto nel procedimento, in ossequio al principio di separazione dei poteri, poiché il giudice non può pronunciarsi su poteri non esercitati ai sensi dell’art. 34 c.p.a.. Gli appelli sono pertanto accolti, con annullamento dei provvedimenti impugnati e l’obbligo dell’amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto del vincolo conformativo. Le spese del doppio grado sono compensate per la complessità della questione.