Revisione prezzi e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cons. Stato n. 4659 del 28.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La controversia relativa alla clausola di revisione del prezzo di un appalto pubblico di servizi che rinvii all’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. Il dato oggettivo della sussumibilità del caso concreto in una delle «particolari materie» indicate dalla legge è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva, senza che il giudice debba verificare in concreto la natura autoritativa o paritetica dei poteri esercitati dalla stazione appaltante. La natura vincolata dell’istruttoria revisionale non esclude la configurabilità di un interesse legittimo, perché il potere amministrativo resta tale anche quando il suo esercizio è vincolato al perseguimento di interessi pubblici. La giurisdizione esclusiva copre sia l’an sia il quantum della pretesa revisionale.

Il Fatto

La società appaltatrice agiva davanti al TAR Toscana per l’accertamento del diritto alla revisione prezzi maturato nell’ambito di una convenzione stipulata con la centrale di committenza per servizi di pulizia destinati agli istituti scolastici. L’art. 10, comma 5, della Convenzione e l’art. 9.4 del Capitolato Tecnico prevedevano la revisione dei corrispettivi ai sensi dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, con aggiornamento annuale parametrato all’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati.

L’amministrazione eccepiva il difetto di giurisdizione e, nel merito, la decadenza dal diritto alla revisione per mancanza di richieste tempestive. Il TAR adito dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ravvisando nella pretesa dell’appaltatore una mera domanda di adempimento contrattuale fondata su una clausola che individuava criteri certi e obiettivi. La società proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’art. 103 Cost., che ammette la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo «per particolari materie indicate dalla legge». L’individuazione legislativa non può avvenire per blocchi di materie, ma per materie puntualmente determinate, secondo la lezione della Corte costituzionale n. 35 del 2010. Da qui il corollario: acclarato che il singolo caso ricade in una delle materie nominate, la giurisdizione esclusiva va affermata senza ulteriori indagini.

La Corte respinge la lettura proposta dal giudice di primo grado, che subordinava la giurisdizione alla verifica della natura autoritativa delle funzioni esercitate. Un siffatto onere introdurrebbe un vincolo ulteriore rispetto al paradigma costituzionale e renderebbe incerto il primo dei presupposti processuali, con lesione dei principi di effettività della tutela e di ragionevole durata del processo ex artt. 24 e 111 Cost. Né giova il richiamo alla Corte costituzionale n. 204/2004: quella pronuncia si rivolge anzitutto al legislatore ordinario, e solo indirettamente al giudice, ai fini della delibazione di costituzionalità, non dell’interpretazione della norma che individua la materia.

Passando alla verifica concreta, il Collegio rileva che l’appalto è disciplinato ratione temporis dal d.lgs. n. 163/2006 e che le previsioni convenzionali richiamano espressamente l’art. 115, il quale non esclude il ricorso a parametri ulteriori, quali gli indici ISTAT. La materia è quindi individuata con sufficiente specificità e la sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva non si espone a rilievi di incostituzionalità, poiché la revisione prezzi opera nella fase esecutiva ma resta permeata da un residuo margine di poteri d’imperio, con un inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, come affermato da Cons. Stato n. 5446 del 2019 e Cons. Stato n. 489 del 2025.

Il Collegio prende poi posizione sull’orientamento delle Sezioni Unite che radica la giurisdizione ordinaria quando la clausola sia puntualmente disciplinata nell’an e nel quantum. Tale eccezione riguarda i meccanismi revisionali autonomi e svincolati dall’art. 115, mentre nel caso concreto la clausola ne è sostanzialmente ricognitiva. Richiamata Cass. S.U. n. 2160 del 2019, la Corte conferma che la giurisdizione esclusiva copre anche il quantum, in ossequio al principio di concentrazione delle tutele. L’appello è accolto, la sentenza annullata ex art. 105 c.p.a. e la causa rimessa al TAR, con compensazione delle spese per le oscillazioni giurisprudenziali.