Revisione prezzi tra giurisdizione, nullità della clausola e interessi moratori (Cons. Stato n. 8834 del 05.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La clausola contrattuale che prevede l’applicazione dell’indice Istat FOI in misura ridotta al 50% è nulla per contrasto con l’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, norma imperativa che opera come integrazione automatica del contratto, restando irrilevante che la clausola sia stata conosciuta e accettata dall’appaltatore. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste quando la clausola di revisione lascia permanere una posizione di potere in capo all’amministrazione sull’an e sul quantum; la devoluzione al giudice ordinario si giustifica solo quando manchi ogni profilo di autoritatività. L’indice costituisce il limite massimo dell’incremento riconoscibile, non un automatismo, spettando all’amministrazione la verifica dell’aumento dei costi e l’apprezzamento del suo impatto sul corrispettivo. Gli interessi moratori sul compenso revisionale decorrono dalla data dell’istanza di revisione, non dalla scadenza del pagamento dei corrispettivi originari.

Il Fatto

L’azienda sanitaria appaltante affidava a una società cooperativa il servizio di prestazioni infermieristiche e socio-assistenziali per quarantotto mesi, poi prorogato ed eseguito dal dicembre 2014 al giugno 2023, per un importo complessivo di oltre dodici milioni di euro. Nel dicembre 2022 la società presentava istanza di revisione dei prezzi; l’amministrazione riconosceva euro 10.842,87, applicando l’indice Istat FOI ridotto al 50% come previsto dall’art. 21 del Disciplinare.

La società impugnava il provvedimento davanti al TAR Lombardia, sede di Milano. Il giudice di prime cure, con sentenza n. 688 del 2024, annullava in parte il provvedimento, ritenendo nulla la clausola di riduzione al 50% e ordinando all’amministrazione di rideterminarsi, mentre respingeva la pretesa sui maggiori oneri derivanti dal rinnovo del CCNL. Proponevano appello principale l’azienda sanitaria, con sei motivi, e appello incidentale la società cooperativa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione. Nella materia della revisione prezzi la giurisdizione esclusiva amministrativa, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera e), n. 2), c.p.a., opera quando la clausola attribuisce all’amministrazione un margine valutativo sull’an e sul quantum. L’eccezione di devoluzione al giudice ordinario trova spazio solo quando la clausola configuri un mero obbligo della parte pubblica e manchi ogni profilo di autoritatività. Nel caso concreto la clausola rimetteva all’amministrazione sia l’accoglimento dell’istanza sia la determinazione dell’importo, con la conseguenza che la giurisdizione resta amministrativa.

Quanto alla riduzione al 50% dell’indice Istat FOI, il Collegio richiama Cons. Stato, sez. II, n. 2860 del 2020, secondo cui il criterio dell’indice costituisce meccanismo di adeguamento automatico e la norma che lo prevede ha carattere imperativo, con nullità delle clausole difformi. Tale orientamento, precisato, si applica a ogni ipotesi di difformità rispetto alla disciplina cogente, compreso il caso in cui la clausola abbia recepito il criterio legale applicandolo solo parzialmente. Del tutto correttamente, dunque, il primo giudice ha disapplicato la clausola e assunto l’indice nella sua interezza, essendo irrilevante l’accettazione contrattuale.

Sul limite massimo dell’incremento, il Collegio chiarisce che l’indice non opera in modo automatico: spetta all’amministrazione verificare se e in che misura l’aumento dei costi vada calcolato, e il successivo intervento riequilibratore si opera sul corrispettivo pattuito, senza elidere l’ordinaria alea contrattuale. I motivi sulla base di calcolo sono infondati, dovendosi escludere che i costi del lavoro siano stati esclusi in toto, costituendo essi la quasi totalità dei costi del servizio ad alta intensità di manodopera.

È invece fondato il motivo sul diniego di revisione per i periodi non documentati. In questa ipotesi la questione attiene al rapporto paritetico di esecuzione contrattuale, non a un procedimento amministrativo, con applicazione degli ordinari criteri civilistici sull’onere della prova, secondo l’indirizzo di Cons. Stato, sez. III, n. 7291 del 2023. Il primo giudice non poteva limitarsi a rilevare il difetto di motivazione, dovendo invece accertare la mancanza di incrementi eccezionali e non prevedibili.

Infine, sul sesto motivo, gli interessi moratori decorrono dalla data dell’istanza di revisione, e non dalla scadenza del pagamento dei corrispettivi originari, in coerenza con l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 231/2002 e con l’indirizzo di Cons. Stato, sez. V, n. 5350 del 2022. L’appello incidentale sul rinnovo del CCNL è respinto, essendo le proroghe frutto di nuove pattuizioni accettate dalla parte privata.