Revoca della concessione di suolo industriale e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 22486 del 08.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
In tema di riparto di giurisdizione, ai fini dell’individuazione del giudice competente occorre aver riguardo al petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi e della intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio. La controversia relativa alla revoca del contratto di cessione di suolo a scopo industriale, disposta dall’ente pubblico per inadempimento del beneficiario nella fase esecutiva del rapporto, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’atto, pur provenendo da un ente pubblico, esprime l’esercizio di un diritto potestativo di recesso di fonte negoziale e non di un potere autoritativo o discrezionale, esaurendosi la vicenda “a valle” della stipulazione, in un rapporto paritetico tra le parti.

Il Fatto

Con contratto del 12 luglio 1991 il Consorzio ASI di Messina cedette a una società una porzione di suolo a destinazione industriale, compresa nell’agglomerato industriale di Patti, parte dell’area di sviluppo industriale della Provincia di Messina. Il prezzo era agevolato, determinato in forza dell’art. 25 della legge regionale Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1. La società cessionaria, poi dichiarata fallita, ha visto il complesso immobiliare aggiudicato all’asta nel 2019 in quota indivisa a due società, che lo hanno acquistato dalla curatela fallimentare.

Il contratto di cessione prevedeva a carico dell’acquirente obblighi di investimento, edificazione, rispetto dei livelli occupazionali, mantenimento dell’attività industriale e divieto di alienazione senza preventiva autorizzazione, con clausola risolutiva espressa e previsione di revoca ai sensi dell’art. 23, nono comma, della legge regionale n. 1 del 1984. Ritenuto l’inadempimento, il Consorzio, in liquidazione, ha adottato la determina con cui si è avvalso della clausola ed ha esercitato la revoca. Il fallimento ha impugnato la determina davanti al TAR Catania; il Consorzio ha eccepito il difetto di giurisdizione e ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dal criterio consolidato secondo cui il riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo si decide guardando al petitum sostanziale, da identificare soprattutto in funzione della causa petendi, cioè della intrinseca natura giuridica della posizione fatta valere (Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022). Occorre dunque accertare il contenuto effettivo della domanda pendente davanti al giudice amministrativo.

Il Consorzio sostiene che la domanda sia di risoluzione del contratto di cessione. Le controricorrenti replicano che la determina impugnata non ha dichiarato risolto il contratto, ma ha revocato la concessione del lotto, costituendo un intervento in autotutela sull’atto amministrativo di concessione. La Corte non condivide questa lettura.

È vero che la determina ha revocato la concessione del lotto di terreno ceduto con il contratto del 1991, disponendone la pubblicazione presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari. È però altrettanto vero che la revoca è scaturita dal fatto che, dopo il fallimento, la società assegnataria è venuta meno agli obblighi di cui all’art. 23 della legge regionale n. 1 del 1984 e a quelli contrattuali, in particolare all’impegno di mantenere la destinazione industriale dell’insediamento, e che la curatela ha venduto il terreno senza la preventiva autorizzazione del Consorzio. Il commissario ha quindi ritenuto sussistenti i presupposti per avvalersi della clausola risolutiva espressa e disporre la revoca per l’inadempimento maturato nella fase esecutiva.

Ne deriva che il petitum sostanziale si colloca integralmente “a valle” della pattuizione contrattuale. La controversia involge la delimitazione del contenuto del rapporto e l’adempimento delle relative obbligazioni, si mantiene nell’ambito di un rapporto paritetico e non implica l’esercizio di un potere autoritativo pubblico (Cass. SU n. 21971 del 2021). Le controversie attinenti alla risoluzione del contratto, riguardando la sola fase esecutiva, spettano al giudice ordinario, perché dopo la stipulazione la pubblica amministrazione non può più spendere alcun potere d’imperio, neppure in via di autotutela (Cass. SU n. 32148 del 2022).

Se il Consorzio ha inciso unilateralmente sul vincolo contrattuale, ciò va ascritto non a un potere pubblicistico, ma a un diritto potestativo di recesso (Cass. SU n. 35940 del 2023). La stessa volontà di avvalersi della clausola risolutiva espressa indica la natura negoziale dell’atto. La domanda non ha ad oggetto la conclusione del contratto né l’esercizio di poteri autoritativi, e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. SU n. 20464 del 2022), dinanzi al quale le parti sono rimesse, con liquidazione delle spese rimessa al giudice del merito.