Riconoscimento titolo sanitario estero e misure compensative proporzionate (Cons. Stato n. 5024 del 24.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il riconoscimento in Italia di un titolo sanitario conseguito in altro Stato membro può essere subordinato a una misura compensativa, ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007, quando la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo nazionale. La scelta tra tirocinio di adattamento e prova attitudinale spetta al richiedente, ma la decisione di imporre la misura e la sua entità rientrano in una valutazione tecnico-discrezionale dell’Amministrazione, sindacabile dal giudice nei limiti della manifesta illogicità, irrazionalità o travisamento del fatto. Il comma 8-bis della stessa norma impone una motivazione rafforzata, che dia conto del livello di qualifica richiesto e posseduto, delle differenze sostanziali tra le materie e delle ragioni per cui tali differenze non sono compensate dall’esperienza professionale o dall’apprendimento permanente. La misura è proporzionata quando è idonea, necessaria e non comprime in modo eccessivo l’interesse privato, non essendo l’esercizio della professione vietato né differito sine die. Il danno da ritardo non è risarcibile in via automatica: grava sul privato l’onere di provare il nesso causale tra la violazione del termine e le scelte pregiudizievoli compiute.

Il Fatto

L’appellante, in possesso del titolo di “Tecnico Superior en Higiene Bucodental” conseguito in Spagna, ha chiesto al Ministero della Salute il riconoscimento del titolo per esercitare in Italia. Con decreto dirigenziale del febbraio 2019 il Ministero ha subordinato l’accoglimento a una misura compensativa, poi più volte rideterminata: dapprima con decreto del novembre 2019, quindi con decreto del maggio 2022, infine con decreto del Direttore Generale del 20 febbraio 2023, che ha fissato il tirocinio in 24 mesi per l’acquisizione di 120 crediti formativi, richiamando il parere della Conferenza dei Servizi del 24 novembre 2022.

L’interessata ha impugnato dinanzi al TAR Lazio, che con la sentenza n. 18621/2023 ha respinto il ricorso, rilevando la difformità dei percorsi formativi e ritenendo non sproporzionate le misure. Ha proposto appello, deducendo difetto di motivazione, violazione dei principi della direttiva 2005/36/CE, sproporzione della misura e mancato esame della domanda risarcitoria per il ritardo.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge anzitutto le eccezioni di inammissibilità. I motivi sono chiari e circostanziati; quanto alle valutazioni ministeriali sull’ampiezza della misura, esse afferiscono a profili tecnico-discrezionali, non al merito amministrativo, e sono pertanto sindacabili nei limiti dell’illogicità manifesta, dell’irrazionalità e del travisamento del fatto.

Nel merito l’appello non è fondato. L’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007 consente di subordinare il riconoscimento a un tirocinio non superiore a tre anni o a una prova attitudinale quando la formazione riguarda materie sostanzialmente diverse. La verifica dell’attitudine del titolo estero a fornire cognizioni equivalenti spetta alla prudente valutazione tecnica del Ministero, tanto più in ambito sanitario, dove occorre garantire che i professionisti immessi nel sistema siano all’altezza del compito.

Tale potere incontra il limite del comma 8-bis: la decisione deve essere debitamente motivata in relazione al livello di qualifica richiesto e posseduto, alle differenze sostanziali tra le materie e alle ragioni per cui esse non sono colmabili con l’esperienza professionale. Nel caso concreto la valutazione è stata compiuta, sia pure in modo progressivo, in sede di conferenza di servizi e recepita nel decreto del 2023. La nota del 24 novembre 2022 ha indicato le difformità: natura del percorso (universitario in Italia, non universitario in Spagna, con diversa classificazione ai sensi dell’art. 11 della direttiva 2005/36/CE), durata (due anni contro tre) e carica oraria (2000 ore contro 4500). L’appellante non ha smentito tali presupposti fattuali, limitandosi a contestazioni indimostrate.

Neppure sono state smentite le differenze contenutistiche: l’assenza nel percorso spagnolo di materie qualificanti e il gap nelle discipline caratterizzanti rendono la misura congrua. Quanto alla proporzionalità, la misura è idonea al fine di salvaguardia della salute pubblica, necessaria alla luce del rilevante gap formativo e non sacrifica in modo eccessivo l’interesse privato, poiché l’esercizio della professione è ancorato al conseguimento di conoscenze imprescindibili, non vietato né differito sine die. Nessuna disparità di trattamento deriva dall’art. 15 del d.l. n. 34/2023, che non liberalizza l’attività, e la dedotta disparità rispetto ad altra candidata resta generica e inammissibile.

Quanto alla domanda risarcitoria, erroneamente non scrutinate dal primo giudice, il Collegio richiama la Adunanza Plenaria n. 5 del 2018 e la Sez. III n. 3568 del 2025: il danno da ritardo non è un ristoro automatico, ma richiede la prova del nesso causale tra la violazione del termine e le scelte pregiudizievoli. Nel caso di specie difetta il rapporto tra danno evento e danno conseguenza: l’opzione per il tirocinio è seguita alla comunicazione del novembre 2022, non influenzata dal decreto del 2023, e il tirocinio è stato poi interrotto per autonoma decisione dell’interessata. La domanda andava semmai proposta nel giudizio avverso il silenzio, conclusosi per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono compensate.