Ricorso gerarchico e riproposizione dei motivi in sede giurisdizionale (Cons. Stato n. 5191 del 30.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Quando contro un atto amministrativo venga proposto ricorso gerarchico, il successivo ricorso giurisdizionale deve contenere, oltre alla demolizione del provvedimento di rigetto, la riproposizione dei motivi già dedotti con il ricorso gerarchico avverso l’originario provvedimento lesivo. La regola evita che la proposizione del rimedio amministrativo consenta di aggirare il termine perentorio fissato per l’impugnazione giurisdizionale. Ne consegue che le censure sull’atto originario formulate per la prima volta davanti al giudice amministrativo sono inammissibili. Il vizio di notifica del provvedimento incide sulla sua efficacia e non sulla sua validità, sicché la mancata notificazione non è causa autonoma di annullamento.

Il Fatto

Nel corso del 2020 una società presentava all’INPS domanda di Cassa Integrazione Guadagni ordinaria per un periodo di sospensione dell’attività lavorativa per motivi merceologici nel settore edilizia. L’INPS accoglieva la richiesta con provvedimento di autorizzazione del 20 dicembre 2022. Nel novembre 2023 l’Istituto avviava il procedimento di annullamento in autotutela e nel dicembre successivo comunicava l’avvenuta conclusione del procedimento, allegando alla pec non il provvedimento di annullamento ma la proposta di adozione dello stesso indirizzata al Direttore della sede.

La società proponeva ricorso gerarchico, deducendo il solo vizio di notifica e l’infondatezza nel merito dei motivi posti a base dell’autotutela. Decorsi novanta giorni senza pronuncia, la società, nel frattempo incorporata per fusione in altra compagine, ricorreva al T.R.G.A. di Bolzano chiedendo l’annullamento del provvedimento di autotutela, della relativa comunicazione e del silenzio-rigetto. Il giudice di primo grado accoglieva il ricorso, dichiarando la decadenza dell’INPS dal potere di annullamento per decorso del termine di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. L’INPS proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente i motivi d’appello e li ritiene almeno in parte fondati, muovendo dal consolidato insegnamento della giurisprudenza amministrativa sul rapporto tra ricorso gerarchico e ricorso giurisdizionale. Il ricorso davanti al giudice amministrativo deve demolire il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico e, al tempo stesso, riproporre le censure già articolate in sede amministrativa contro l’atto originario.

La ratio è impedire l’aggiramento del termine perentorio di impugnazione: diversamente, il rimedio amministrativo diventerebbe strumento per riaprire termini ormai consumati. Ne deriva l’inammissibilità delle censure sull’atto originario introdotte per la prima volta in sede giurisdizionale. Nel caso concreto, il ricorso gerarchico non conteneva alcun riferimento allo sforamento del termine per l’annullamento d’ufficio: la questione della decadenza dell’INPS veniva posta soltanto davanti al T.R.G.A.

Da qui la riforma della sentenza appellata: il giudice di primo grado, non rilevando l’inammissibilità delle censure sulla decadenza, non avrebbe potuto dichiarare la decadenza stessa dal potere di autotutela. Il Collegio precisa inoltre che il primo giudice non aveva dichiarato l’inesistenza del provvedimento di annullamento, limitandosi a rilevare che lo stesso, in mancanza di notifica, non aveva assunto efficacia.

Resta confermato che la mancata notificazione dell’atto adottato in autotutela non integra un vizio invalidante idoneo, da solo, a condurne all’annullamento: il vizio di notifica incide sull’efficacia, non sulla validità. Il provvedimento di annullamento è dunque venuto ad esistenza, ancorché non abbia acquisito efficacia, e non può più essere invalidato per il tempo trascorso dall’adozione dell’atto annullato.

Il Collegio esclude altresì che l’atto possa essere messo in discussione per la supposta infondatezza dei motivi di merito posti dall’INPS: con il ricorso giurisdizionale non è stata riproposta l’unica censura già articolata con il ricorso gerarchico che contestava la legittimità di tali ragioni. L’appello è pertanto accolto, la sentenza riformata e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.