Rifiuti, pianificazione regionale e concorrenza nel trattamento e recupero energetico (Cons. Stato n. 3657 del 11.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il fabbisogno impiantistico determinato dal piano regionale di gestione dei rifiuti, nel rispetto dei principi di autosufficienza e prossimità, non è un dato meramente statistico, ma una previsione vincolante anche per l’iniziativa economica privata. La preclusione alla realizzazione di un impianto di trattamento, ove puntualmente motivata con riferimento alla contrarietà del progetto alla pianificazione elaborata su congrua istruttoria, non integra una illegittima restrizione della concorrenza, ma uno strumento per evitare il sovradimensionamento impiantistico. Nel settore dei rifiuti vige il principio di concorrenza; il regime di privativa è ammesso solo se previsto da esplicita norma di legge e giustificato, non essendo ricavabile in via interpretativa. Resta illegittima la previsione pianificatoria che riservi la realizzazione e la gestione di un impianto di recupero energetico alla sola iniziativa pubblica tramite project financing. In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola ragione giustificatrice è sufficiente a sorreggere l’atto.

Il Fatto

Una società presenta istanza di provvedimento autorizzativo unico regionale per un progetto di impianto di produzione di energia elettrica e termica mediante combustione di rifiuti. La Regione Umbria ne dispone l’archiviazione per due ragioni autonome: il contrasto con la legge regionale n. 11/2009, che riserverebbe all’AURI l’affidamento della progettazione, realizzazione e gestione, e la non rispondenza del progetto al fabbisogno regionale fissato dal piano.

La società impugna l’archiviazione, il diniego di autotutela e il nuovo piano regionale approvato nel 2023. Il TAR Umbria n. 673/2024 accoglie ricorso e motivi aggiunti, ravvisando una lettura monopolistica del trattamento dei rifiuti. La Regione appella, deducendo l’inammissibilità dei motivi aggiunti e l’erronea compressione dei propri poteri pianificatori.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il ciclo dei rifiuti in quattro fasi distinte: pianificazione, realizzazione e gestione degli impianti, raccolta, recupero. La pianificazione, disciplinata dagli artt. 196 e 199 d.lgs. n. 152/2006, attribuisce alla Regione un potere ampio: calcolare il fabbisogno e orientare la localizzazione degli impianti. Tale previsione è vincolante anche per i privati e la sua violazione non è sindacabile nel merito, salvo palesi illogicità.

Il richiamo alla giurisprudenza eurounitaria conferma che gli Stati possono limitare il numero degli impianti, purché con criteri oggettivi e proporzionati. La fase di recupero è invece retta dal principio di concorrenza: il codice dell’ambiente assoggetta a privativa solo la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento, non il trattamento e il recupero. Ne deriva che una riserva di attività in favore del solo soggetto pubblico, per la realizzazione di un termovalorizzatore tramite finanza di progetto, viola la disciplina europea e nazionale.

Il Collegio respinge quindi il primo motivo sulla inammissibilità dei motivi aggiunti: la società ha interesse concreto e attuale a opporsi a una disciplina pianificatoria con valenza preclusiva. Accoglie invece i motivi sulla legittimità dell’archiviazione. Il provvedimento è plurimotivato: la Regione ha fondato il diniego su due ragioni autonome, ciascuna sufficiente. Il TAR ha esaminato solo la prima, omettendo la contrarietà al piano. La riscontrata legittimità della seconda ragione sorregge l’intero atto e travolge l’interesse all’esame dell’altra censura.

L’appello è quindi accolto in parte: respinto il ricorso introduttivo, confermata la sentenza nella parte relativa ai motivi aggiunti avverso il piano del 2023. Le spese del doppio grado sono compensate per la complessità delle questioni.