Sanzione Consob e retroattività della lex mitior: non assoluta per le sanzioni amministrative (Cass. civ. Sez. 2 n. 3283 del 13.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Consob ai sensi dell’art. 191, comma 2, T.U.F., nella formulazione applicabile ratione temporis, non ha natura sostanzialmente penale secondo i criteri Engel, attesa l’assenza di finalità retributive, l’ambito soggettivo circoscritto dei destinatari e la non configurabilità, nel contesto del diritto sezionale del credito e della finanza, di un’economica afflittività. Il principio di retroattività della lex mitior, pur esteso alle sanzioni amministrative aventi finalità punitiva, non è assoluto e inderogabile, ma è suscettibile di limitazioni legislative legittime ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli. I termini per la conclusione del procedimento sanzionatorio previsti dal Regolamento Consob hanno natura meramente sollecitatoria e ordinatoria, non essendo idonei a modificare la disciplina della legge n. 689/1981, sicché la loro violazione non determina l’invalidità del provvedimento finale.

Il Fatto

Il ricorrente, già amministratore delegato e direttore generale di una banca, aveva proposto opposizione avverso la delibera Consob che gli aveva irrogato una sanzione pecuniaria per la mancata trasmissione all’Autorità della modulistica relativa alla raccolta di intenzioni di acquisto presso la clientela. La Corte d’Appello aveva rigettato l’opposizione, ritenendo applicabile la disciplina sanzionatoria vigente al momento della violazione e non quella successiva più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015, che aveva spostato la sanzione a carico della società.

La Motivazione della Corte

La Corte di Cassazione ha innanzitutto escluso che la sanzione irrogata ex art. 191, comma 2, T.U.F. possa essere qualificata come sostanzialmente penale. Applicando i criteri Engel, il Collegio ha valorizzato la qualificazione formale di illecito amministrativo, l’assenza di un divieto generale di applicabilità e l’assenza di finalità retributive della misura, nonché la sua natura non afflittiva, da valutarsi in relazione al contesto normativo del settore finanziario, che prevede sanzioni anche di molto superiore entità.

Quanto alla dedotta violazione del principio del favor rei, la Corte ha richiamato la giurisprudenza costituzionale, secondo cui il principio di retroattività della lex mitior, pur esteso alle sanzioni amministrative con finalità punitiva, non riveste carattere assoluto. La sua derogabilità è legittima ove sorretta da giustificazioni oggettivamente ragionevoli, come nel caso della scelta del legislatore di ancorare la sanzione alla violazione commessa, in assenza di una regola generale di applicazione della legge successiva più favorevole nel sistema della legge n. 689/1981.

Con riferimento alla dedotta violazione del termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, la Cassazione ha ribadito che i procedimenti regolati dalla legge n. 689/1981 costituiscono un sistema organico e compiuto. L’art. 24, comma 3, legge n. 262/2005 non ha conferito alla Consob il potere di porre un termine perentorio all’esercizio della potestà sanzionatoria, non essendo stata introdotta alcuna deroga di rango primario al regime generale.

La norma regolamentare che fissa il termine di duecento giorni non pertiene al nucleo irriducibile delle garanzie del contraddittorio endo-procedimentale, ma ha funzione meramente sollecitatoria e ordinatoria, qualificandosi come norma di azione e non di relazione. La sua violazione non può pertanto riverberarsi sulla legittimità del provvedimento finale.