Conflitto tra ministri esclude silenzio-assenso per poteri sostitutivi (TAR Molise n. 81 del 10.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento di valutazione di impatto ambientale di competenza statale, il ritardo del Ministero della Cultura nel rilascio del concerto non determina la formazione del silenzio-assenso ex art. 17-bis l. n. 241/1990. La disciplina dell’art. 25 d.lgs. n. 152/2006, nel prevedere per l’inerzia meccanismi di potere sostitutivo e di devoluzione della decisione al Consiglio dei ministri, postula la persistenza del potere decisionale e risulta perciò radicalmente incompatibile con l’atto tacito di assenso. L’istituto del silenzio-assenso orizzontale presuppone, infatti, che l’amministrazione chiamata a esprimersi perda il proprio potere alla scadenza del termine, evenienza che esclude in radice l’esigenza di interventi sostitutivi. La deliberazione adottata ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. n. 400/1988 è atto di alta amministrazione sindacabile nei soli limiti dei presupposti e della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

Il Fatto

La società ricorrente, attiva nella produzione di energia da fonti rinnovabili, ha presentato istanza di valutazione di impatto ambientale per un impianto eolico da realizzare in un Comune del Molise. La Commissione tecnica di VIA ha espresso parere favorevole con condizioni; il Ministero della Cultura ha invece reso diniego di concerto in data 14.9.2021, dopo un primo parere negativo del 2.12.2020 e le osservazioni della società.

Il contrasto tra i due Ministeri è stato deferito al Consiglio dei ministri, che con deliberazione ha espresso giudizio negativo di compatibilità ambientale. La società ha impugnato la deliberazione e gli atti presupposti davanti al TAR Molise. In corso di causa ha esteso l’impugnativa, con motivi aggiunti, alla determinazione con cui la Regione ha rigettato l’autorizzazione unica. L’istanza cautelare è stata respinta.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo investe la asserita formazione del silenzio-assenso sul concerto del Ministero della Cultura, intervenuto oltre il termine, con conseguente illegittimità dell’attivazione del meccanismo di risoluzione del conflitto. Il Collegio ricostruisce l’evoluzione dell’art. 25 d.lgs. n. 152/2006: la previsione di un potere sostitutivo per l’inerzia nel rilascio del concerto esiste sin dal 2017, è stata conservata dalle novelle del 2020 e del 2021 ed è oggi nel comma 2-quater.

Da qui la regola: il potere sostitutivo presuppone la persistenza di un pieno potere decisionale sul caso concreto e perciò si oppone all’operatività del silenzio-assenso orizzontale. La formazione dell’atto tacito, d’altro canto, soddisfa l’interesse del privato senza necessità di intervento sostitutivo. Il Collegio richiama in termini Cons. Stato n. 867/2025 e, per la incompatibilità tra i due istituti, una pronuncia del giudice siciliano.

Sul dissenso costruttivo, il Tribunale nega che il parere negativo debba sempre avere contenuto alternativo. Richiamando Cons. Stato n. 6923/2018, ammette il dissenso assoluto quando l’amministrazione prospetti la assoluta impossibilità dell’opera in quella area. La società, già invitata a osservare, non ha prospettato soluzioni progettuali alternative: l’unica modifica utile sarebbe stata la delocalizzazione. Il principio è confermato da Cons. Stato n. 8038/2023.

Quanto alla partecipazione, il contraddittorio è stato garantito nel procedimento di VIA mediante il preavviso ex art. 10-bis l. n. 241/1990. La deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. n. 400/1988, non è riconducibile ai procedimenti ad istanza di parte. Sulla natura del potere, il Collegio aderisce a Cons. Stato n. 3203/2024: si tratta di atto di alta amministrazione di composizione degli interessi, sindacabile solo per difetto dei presupposti e per manifesta irragionevolezza, senza obbligo di confutazione analitica delle ragioni del Ministero tutorio.

Nella specie la prevalenza dell’interesse paesaggistico su quello energetico è motivata e non arbitraria, e tiene conto del parere della Commissione tecnica e delle posizioni del Ministero dell’ambiente. Le censure sostanziali sul carattere agricolo dell’area e sul contrasto con il piano paesaggistico sono respinte: la ponderazione richiesta è complessiva, non atomistica. I motivi della quarta parte, non recepiti nella delibera, sono improcedibili per carenza di interesse. Da ciò discende il rigetto dei motivi aggiunti, derivati e autonomi, e la compensazione delle spese.