Silenzio sull’istanza ex art. 42-bis e occupazione assistita da titolo valido (Cons. Stato n. 6299 del 04.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudizio sul silenzio, a fronte di interessi pretensivi connessi ad attività tecnico-discrezionale, è strumentale all’accertamento della sola inerzia dell’amministrazione sull’istanza del privato e non consente al giudice amministrativo di indicare il contenuto del provvedimento dovuto, né di accertare la fondatezza delle pretese sostanziali sottese all’istanza, salvo i casi previsti dall’art. 31 c.p.a. Il presupposto per l’applicazione dell’art. 42-bis del d.p.R. n. 327/2001 non è la situazione di fatto in sé determinatasi, ma l’utilizzazione sine titulo del bene: occorre cioè una modifica del fondo avvenuta in assenza di un valido provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità. Ne consegue che, in presenza di un’occupazione assistita da un titolo valido ed efficace, non configurabile come illecita, difetta l’obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza di acquisizione sanante o di restituzione.

Il Fatto

La società appellante è titolare del diritto di proprietà su aree site nel Comune di Bari, contraddistinte in catasto al foglio 41, particella 646. Su tali aree, a partire da settembre 2023, la società incaricata ha avviato, per conto dell’ente ferroviario, i lavori di realizzazione di un canale di raccolta delle acque piovane posto al piede di fondazione del muro di elevazione della tangenziale. La proprietà ha rappresentato che le aree sono state irreversibilmente trasformate senza che alcun decreto di esproprio sia stato emesso, con conseguente illecito permanente.

Con atto notificato il 5 dicembre 2023, la società ha diffidato l’ente ferroviario e la società incaricata ad avviare il procedimento di cui all’art. 42-bis del d.p.R. n. 327/2001. Non avendo la diffida avuto riscontro, ha proposto ricorso davanti al TAR Puglia per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e dell’obbligo di provvedere. Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, sul rilievo che non sussisteva obbligo di provvedere, stazionando l’ente sulle aree in via di legittima occupazione temporanea. Ha proposto appello la società.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta in via preliminare le eccezioni di inammissibilità dell’ente ferroviario. Quanto alla posizione della società incaricata, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva è dichiarata inammissibile: essa non costituisce eccezione in senso tecnico, ma mera difesa, la cui titolarità spetta esclusivamente al soggetto evocato in giudizio. L’ente ha quindi agito in nome proprio per far valere un diritto altrui.

Quanto alla dedotta inesistenza dei presupposti fattuali del ricorso originario, i rilievi attengono al merito: la legittimazione ad agire consiste nella titolarità della posizione giuridica azionata e, nella specie, essa sussiste. Le eccezioni sono pertanto parte inammissibili e parte infondate.

Nel merito, il Collegio ricostruisce la funzione del giudizio sul silenzio. Esso è strumentale all’accertamento della mera inerzia dell’amministrazione sull’istanza del privato. Il giudice non può indicare il contenuto del provvedimento, né esaminare la fondatezza delle pretese sostanziali sottese all’istanza, salvo i casi dell’art. 31 c.p.a. L’inerzia è insussistente a fronte di una risposta che non sia meramente soprassessoria. Il giudice del silenzio, in particolare, non può accertare l’irreversibile trasformazione del fondo, ma solo la sussistenza dell’inerzia in relazione ai presupposti della domanda.

Il Collegio rileva che l’ente ha effettuato un’occupazione legittima, tuttora valida ed efficace, in forza di provvedimenti reiterativi non annullati, adottati in ragione della complessità dell’opera. L’utilizzazione del bene prosegue quindi sulla base di un titolo valido, non qualificabile come illecita né come sine titulo.

Il presupposto dell’art. 42-bis del d.p.R. n. 327/2001 non è la situazione di fatto, ma l’utilizzazione senza titolo del bene. Solo in presenza di occupazione illecita sorge l’obbligo di provvedere, con decorrenza del termine annuale ex art. 31, comma 2, c.p.a. (Cons. Stato, sez. IV, n. 9120 del 2024). Nel caso di specie esistono decreto di occupazione, titolo valido ed efficace e procedura occupativa in atto: difettano i presupposti di un obbligo di provvedere. L’appello è respinto e le spese seguono la soccombenza.