Silenzio della p.a. e revisione della disciplina programmatoria comunale (TAR Toscana n. 217 del 26.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’azione avverso il silenzio-inadempimento ex art. 117 cod. proc. amm. presuppone un obbligo giuridico di provvedere in capo all’amministrazione. Tale obbligo è escluso, in via di principio, per i procedimenti finalizzati all’emanazione di atti regolamentari e generali, data l’ampia discrezionalità programmatoria che li connota e l’assenza di destinatari titolari di posizioni differenziate. Tuttavia, quando l’amministrazione abbia già avviato un percorso di revisione della disciplina programmatoria, anche a seguito di segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, e abbia esternato la volontà di rimeditare le proprie scelte, sussiste l’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso. Il giudice accerta l’inadempimento e fissa il termine per provvedere, rinviando la nomina del commissario ad acta a una fase successiva.

Il Fatto

Le società ricorrenti operano nel settore del trasporto pubblico e avevano chiesto al Comune di Firenze l’autorizzazione all’esercizio di una linea di trasporto turistico con accesso al centro storico. L’istanza era stata respinta sul rilievo della saturazione del numero massimo di concessioni previsto dalla delibera consiliare n. 49 del 2009. Il diniego e la disciplina programmatoria presupposta erano stati impugnati senza successo davanti alla Sezione, con sentenza appellata e oggi pendente davanti al Consiglio di Stato.

A seguito di una segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato del 5 agosto 2022, il Comune aveva comunicato l’apertura di un procedimento di revisione della disciplina e l’avvio di un percorso partecipativo. Le ricorrenti avevano presentato il proprio contributo, ma non avevano ricevuto notizie sull’emanazione della nuova regolamentazione. Hanno quindi proposto ricorso avverso il silenzio, chiedendo l’accertamento dell’obbligo di provvedere e la nomina di un commissario.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla giurisprudenza prevalente, richiamando TAR Lazio, Roma, sez. I, 15 novembre 2022, n. 14981 e Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2019, n. 961, che esclude l’applicabilità del rito del silenzio ai procedimenti destinati all’emanazione di atti regolamentari e generali. La ragione risiede nell’ampia discrezionalità connaturata a tali atti e nell’impossibilità di individuare destinatari titolari di un interesse legittimo qualificato e differenziato.

Il Tribunale registra poi i temperamenti emersi nella giurisprudenza più recente. Richiama Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 2023, n. 5206, secondo cui l’omissione assume valore di silenzio-inadempimento solo in presenza di uno specifico obbligo di provvedere, e non di una mera potestà. Valorizza anche Cons. Stato, sez. IV, 23 novembre 2020, n. 7316, relativa a un piano di risanamento acustico che investiva destinatari facilmente determinabili.

Applicando tali coordinate, il Collegio osserva che la sentenza n. 100 del 2023 della Sezione aveva già chiarito come il contingentamento delle autorizzazioni investa l’intera collettività e la gestione del traffico nell’area UNESCO del centro di Firenze. Gli interessi implicati trascendono quelli delle parti e rientrano nella discrezionalità programmatoria dell’ente, insuscettibile di fondare una pretesa erogativa individuale.

Lo scrutinio si sposta poi sul versante economico della segnalazione. La revisione investe anche la durata massima delle autorizzazioni e la loro riattribuzione periodica tramite procedure competitive. Rispetto a tale segmento le ricorrenti vantano un interesse qualificato a una disciplina più aperta alla concorrenza, riconosciuto dallo stesso Comune con il loro coinvolgimento nel percorso partecipativo.

Alla luce dell’art. 2, primo comma, legge n. 241/1990 e della certezza dei rapporti giuridici, il Collegio afferma l’obbligo di provvedere del Comune con atto formale e motivato, confermando o modificando le precedenti scelte programmatorie. Il ricorso è accolto e il termine per provvedere è fissato in trenta giorni; la nomina del commissario ad acta resta rinviata a una fase successiva. Le spese sono compensate per la complessità delle questioni.