Strutture provvisorie post-sisma: comunicazione impersonale e fine del regime emergenziale (Cons. Stato n. 3352 del 29.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le ordinanze contingibili e urgenti hanno natura provvisoria per definizione: il destinatario è consapevole, sin dal momento della comunicazione prevista dalle stesse ordinanze, della temporaneità del regime derogatorio e della necessità di rimuovere i manufatti una volta venute meno le condizioni che ne giustificavano l’adozione. Il nulla osta rilasciato in vigenza delle ordinanze accerta esclusivamente la conformità dell’intervento ai parametri delle medesime e non consolida alcuna aspettativa qualificata alla permanenza delle strutture. In presenza di una platea di destinatari superiore a cinquanta soggetti, la comunicazione impersonale dell’avvio del procedimento non è illegittima, purché realizzata con forme di pubblicità idonee a garantire la conoscibilità dell’azione amministrativa. Il criterio quantitativo dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001, pur dettato in materia espropriativa, esprime un principio generale di contemperamento tra partecipazione procedimentale e funzionalità dell’azione amministrativa, valorizzabile anche in procedimenti diversi.

Il Fatto

La società appellante aveva realizzato strutture operative provvisorie a servizio dei cantieri della ricostruzione post-sisma in forza di due ordinanze sindacali del 2010 e del 2011, adottate in regime eccezionale e derogatorio. Cessata ex lege la fase emergenziale, il Comune ha avviato un processo di riqualificazione urbana, dapprima con la deliberazione di Giunta n. 392/2015, che ha fissato in diciotto mesi il termine per la rimozione dei manufatti, poi con un avviso pubblico e con una successiva comunicazione del novembre 2018 relativa all’avvio dei controlli e al ripristino dello stato dei luoghi.

La società ha impugnato tali atti davanti al TAR Abruzzo, deducendo la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e la lesione del legittimo affidamento. Il Tribunale ha respinto il ricorso con sentenza n. 285/2024, affermando la natura contingibile e temporanea delle ordinanze originarie e la legittimità della scelta comunale di chiudere il regime emergenziale. Propone appello la società, riproponendo le censure di primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il profilo procedimentale. La società sosteneva che, a fronte di centosei destinatari determinati, il Comune avrebbe dovuto procedere con comunicazioni individuali, anche a mezzo PEC. Il Consiglio di Stato richiama l’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001, che in materia espropriativa consente l’avviso mediante pubblico avviso quando i destinatari superano la soglia di cinquanta, e ne ricava un principio di carattere generale. Superata quella soglia, la comunicazione impersonale non contrasta di per sé con le garanzie partecipative, purché la pubblicità sia concretamente idonea a rendere conoscibile l’avvio del procedimento. La pubblicazione all’albo pretorio e su un quotidiano locale è dunque immune dai vizi dedotti.

Quanto all’affidamento, la Corte muove dalla qualificazione delle ordinanze n. 711/2010 e n. 37/2011 come ordinanze extra ordinem, che derogano al principio di tipicità e incontrano i limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale: efficacia limitata nel tempo, adeguata motivazione, rispetto dei principi dell’ordinamento e divieto di intervento in materie coperte da riserva di legge assoluta. Richiamando un proprio orientamento, il Collegio ribadisce che il potere di ordinanza è la valvola di sicurezza per situazioni di pericolo non fronteggiabili con i poteri tipici, e che la contingibilità e l’urgenza ne costituiscono i presupposti sindacabili.

Nel caso concreto la ratio delle ordinanze non era agevolare l’attività delle imprese per tutta la durata della ricostruzione, ma prevenire i gravi fenomeni di degrado ambientale, sociale e urbano connessi all’emergenza abitativa. Il nulla osta del 2013 accertava soltanto la conformità dell’intervento ai parametri delle ordinanze e non valeva a trasformare una disciplina provvisoria in una posizione di stabile consolidamento. La Corte respinge anche il richiamo alla sentenza del TAR Abruzzo n. 813/2015: quella pronuncia escluse l’abusività dei manufatti in assenza di un provvedimento di rimozione, ma non affermò alcuna ultrattività delle misure emergenziali dopo la cessazione dell’emergenza.

Da ultimo, il Collegio ritiene razionale e non sindacabile nel merito la scelta di ricondurre il governo del territorio alla disciplina ordinaria una volta ripristinate condizioni logistiche normali. L’appello è respinto con integrale conferma della sentenza di primo grado e condanna dell’appellante alle spese, liquidate in 5.000,00 euro oltre accessori.