Titoli di efficienza energetica: autonomia della verifica e onere dell’addizionalità (Cons. Stato n. 7167 del 01.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’approvazione della proposta di progetto e programma di misura non vincola l’esito della successiva richiesta di verifica e certificazione dei risparmi: tra i due procedimenti sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente. Il rigetto della RVC non costituisce esercizio del potere di autotutela, ma esito dell’autonoma verifica sull’addizionalità che il Gestore deve svolgere per ciascuna istanza. I pareri dell’ENEA non sono vincolanti, restando l’istruttoria in capo al GSE. L’addizionalità va valutata in termini tecnologici ed economici, con esclusione delle tecnologie già rappresentative del mercato; l’onere di provarla grava sull’impresa, che deve raffrontare l’impianto realizzato con un impianto on site standard.

Il Fatto

Una Energy Service Company, dante causa dell’appellante, stipula un accordo di assistenza tecnica con una società industriale per presentare istanze di incentivazione relative a un impianto on site di produzione di ossigeno gassoso realizzato presso lo stabilimento dell’utente finale. Il Gestore approva la PPPM, ritenendola conforme al d.m. 28 dicembre 2012 e alle linee guida dell’Autorità.

Presentata la RVC per l’intero periodo di rendicontazione, il GSE la respinge sul rilievo che la baseline era stata calcolata sui consumi di impianti a tecnologia ASU, non comparabili con un impianto on site. Il TAR Lazio respinge il ricorso e i motivi aggiunti. La società appella, deducendo violazione del legittimo affidamento, difetto di istruttoria per mancato recepimento del parere ENEA, erroneità nella individuazione della baseline e inapplicabilità dell’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il rapporto tra i due procedimenti. Richiamando proprie recenti decisioni (Cons. Stato, sez. II, n. 3702/2025; n. 5028/2025; n. 4177/2025), osserva che l’approvazione della PPPM consente solo l’accesso alla fase di rendicontazione. La RVC è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo fisiologico un rigetto anche in presenza di proposta approvata. Il requisito dell’addizionalità deve essere verificato per ogni singola RVC. Ne consegue che il diniego non è esercizio di autotutela e non lede il legittimo affidamento, comunque recessivo in materia di esborsi di risorse pubbliche.

Quanto al parere ENEA, la Corte ribadisce che l’Agenzia svolge funzione di mero supporto: i pareri non sono vincolanti, poiché la responsabilità dell’istruttoria resta in capo al Gestore, che ai sensi dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012 è solo coadiuvato (Cons. Stato, sez. II, n. 10920/2023).

Sul merito della baseline, il Collegio chiarisce che l’addizionalità non si esaurisce nell’evoluzione tecnologica, ma investe i profili economici e di mercato. Vanno escluse le tecnologie già rappresentative del settore e gli interventi imposti da obblighi normativi; diversamente l’incentivo diventa un sussidio lesivo della concorrenza (Cons. Stato, sez. II, n. 5095/2023). L’istante, su cui grava l’onere probatorio, avrebbe dovuto dimostrare la maggiore efficienza rispetto a un impianto on site standard. Poiché la produzione on site implica meno passaggi, si può presumere che l’intervento sarebbe stato conveniente anche senza incentivo.

Infine, il motivo sullo ius superveniens è respinto: l’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020 non ha valenza di interpretazione autentica e non è immediatamente applicabile ai provvedimenti anteriori, consentendo solo di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. II, n. 1837/2025; n. 5111/2025 e altre). L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione della novità della questione.