Usi civici e prova dell’asservimento: la delibera di giunta non basta (Cons. Stato n. 5420 del 23.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’esistenza di una servitù di uso pubblico su un terreno comunale non può essere desunta dalla sola proposta di regolamento comunale per gli usi civici approvata dalla giunta, quando ad essa non sia seguita l’approvazione dell’atto regolamentare da parte del consiglio comunale. L’assenza del titolo formale non è supplita da elementi di fatto che non comprovino un effettivo asservimento dell’area a favore della collettività locale. Nel giudizio di annullamento, spetta all’amministrazione resistente provare che il ricorso è stato proposto oltre il termine decadenziale dell’art. 29 cod. proc. amm., quando la lesione sia correlata alla conoscenza delle caratteristiche costruttive dell’opera e non alla mera pubblicazione dell’atto di approvazione del progetto. La valutazione positiva della Soprintendenza in sede di autorizzazione paesaggistica è espressione di discrezionalità tecnica non sindacabile se non per sintomi di eccesso di potere.

Il Fatto

Un comune approva il progetto definitivo-esecutivo di una piazzola di servizio ambientale su un terreno di sua proprietà, sito in prossimità di un borgo storico. L’autorizzazione paesaggistica viene rilasciata previo parere favorevole della Soprintendenza. L’opera è realizzata ed entra in funzione.

Il proprietario di un fondo confinante impugna davanti al TAR Campania gli atti di approvazione e di autorizzazione, deducendo la destinazione agricola dell’area, la soggezione del terreno agli usi civici e plurime criticità di tutela paesaggistica. Il TAR accoglie il ricorso. Il comune propone appello, resistito dall’originario ricorrente.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge le eccezioni preliminari. Quanto all’interesse ad agire, l’impedimento all’accesso al fondo risulta documentato fotograficamente: il muretto di recinzione e la siepe di schermatura ostruiscono il varco. Quanto alla irricevibilità, il ricorrente ha correlato la lesione alla conoscenza delle caratteristiche costruttive dell’opera, emersa con l’allestimento del cantiere; spetta quindi all’amministrazione provare il rispetto del termine ex art. 29 cod. proc. amm. (richiamati Cons. Stato n. 7614 del 2024 e Cons. Stato n. 6390 del 2024). Tale prova non è stata data.

Nel merito l’appello è fondato. L’errore della sentenza di primo grado sta nell’avere ricavato la servitù di uso pubblico dalla delibera di giunta recante mera proposta di regolamento sugli usi civici, mai approvato dal consiglio comunale. L’assenza del requisito formale non è supplita da elementi di fatto: la relazione tecnico-illustrativa descrive il terreno come asfaltato in modo rabberciato, in stato di profondo degrado e spontaneamente usato come parcheggio incustodito nei periodi di afflusso turistico. Da tale situazione non si ricava alcuna idoneità dell’area ad usi collettivi.

Accolto l’appello, il Collegio esamina i motivi riproposti ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm. e li ritiene infondati. Sotto il profilo urbanistico, le caratteristiche dell’opera escludono l’incompatibilità con la zona agricola E1, poiché la normativa tecnica mira a impedire lo sviluppo di aree urbanizzate, non le infrastrutture collettive senza creazione di volumi edilizi. Sotto il profilo paesaggistico, il parere favorevole della Soprintendenza ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004 costituisce coerente approdo delle relazioni progettuali e non presenta sintomi di eccesso di potere.

Quanto alla mancata esecuzione delle indagini archeologiche prescritte ai sensi dell’art. 25 d.lgs. n. 50/2016, il ricorrente è privo di interesse giuridicamente rilevante: l’inottemperanza lede le prerogative dell’amministrazione dei beni culturali, non il quivis de populo. Parimenti irrilevante è la censura sulla mancata previsione del box informativo, correlata all’esigenza di evitare volumi in area vincolata. L’appello è quindi accolto, il ricorso di primo grado respinto e le spese del doppio grado compensate.