Vincolo conformativo e non espropriativo nella zonizzazione a mercato annonario (Cons. Stato n. 8868 del 12.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La previsione urbanistica che destina un’ampia area a infrastrutture pubbliche di servizio, realizzabili anche per iniziativa privata, integra un vincolo conformativo e non un vincolo espropriativo, poiché difetta il carattere puntuale e localizzativo proprio della localizzazione di opera pubblica. Il beneficio dell’incremento della superficie di vendita parametrato alla superficie territoriale terziaria edificabile spetta al solo terziario commerciale in senso stretto e non alle attrezzature pubbliche annonarie, ancorché realizzabili da privati. La diversa modulazione del beneficio tra subcomparti a destinazione disomogenea non è irragionevole e rientra nell’ampia discrezionalità pianificatoria dell’amministrazione. Non è configurabile un’aspettativa qualificata a una destinazione edificatoria in forza di precedenti determinazioni, ma solo un’aspettativa generica a una reformatio in melius.

Il Fatto

I proprietari di terreni ricompresi nel comparto PA5 del Comune di Forlì, suddiviso negli ambiti Ac4 e T, impugnavano la variante tematica al Piano Operativo Comunale e al Regolamento Urbanistico e Edilizio approvata con delibera consiliare del 19.12.2017. La variante confermava la destinazione pubblica annonaria di buona parte del comparto, consentendo l’insediamento di una sola struttura di vendita di piccole dimensioni in luogo delle due richieste.

Le osservazioni dei proprietari, tra cui una proposta di accordo integrativo ex art. 11 legge n. 241/1990, erano state rigettate. Il TAR Emilia Romagna respingeva il ricorso, qualificando il vincolo come conformativo e non espropriativo. I proprietari interponevano appello, deducendo l’illegittima reiterazione di un vincolo espropriativo e l’irragionevole esclusione dell’ambito Ac4 dal calcolo della superficie territoriale terziaria.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente i tre motivi per la loro connessione. Il Collegio richiama i parametri della giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Sez. III, n. 1367/2022) e rileva che il mercato comunale può essere realizzato anche per iniziativa privata ai sensi dell’art. 142, comma 4, del POC. Si tratta di dotazione pubblica in quanto a servizio della collettività, ma non è previsto che diventi di proprietà pubblica.

Da ciò deriva che i proprietari non avevano diritto a computare l’area come dotazione di superficie terziaria commerciale edificabile, non sussistendo i presupposti per l’ampliamento della funzione commerciale. L’estensione dell’area, che ricomprende quasi per intero il comparto PA5, è oggettivamente incompatibile con la configurazione di un vincolo espropriativo, di natura puntuale e circoscritta. La variante non prevede un’opera pubblica, ma una zonizzazione di aree e non una localizzazione di opere.

Quanto alla doglianza sull’asserita contraddittorietà tra la possibilità di sfruttamento privato del subcomparto Ac4 e la diversa modulazione del beneficio, la Corte la ritiene infondata. Il regime giuridico dei due subcomparti è diverso: il T ha natura di terziario commerciale in senso stretto, l’Ac4 ha prevalente finalità infrastrutturale pubblica, sebbene realizzabile da privati. Gli usi terziari nell’Ac4 sono di tipo direzionale, non commerciale, e il diverso carico urbanistico giustifica la diversa modulazione.

I proprietari non possono rivendicare il beneficio allegando una proposta pianificatoria alternativa che incide nel merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione. La Corte richiama l’ampia discrezionalità in materia pianificatoria, limitabile solo in presenza di affidamenti qualificati che non ricorrono nel caso di specie (Cons. Stato, Sez. IV, n. 2535/2024 e n. 7527/2024; Cons. Stato, Ad. plen. n. 24 del 1999).

Infine, il terzo motivo è infondato. Il criterio tecnico di sostenibilità n. 11 della Relazione Urbanistica prevedeva che la variante non comportasse cambi di destinazione urbanistica delle aree, mentre l’accoglimento delle osservazioni avrebbe assimilato l’Ac4 al T. L’appello è pertanto respinto, con condanna degli appellanti alle spese.