Recesso da accordo ex art. 11 l. 241/1990 (TAR Lombardia n. 724 del 29.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il recesso unilaterale dall’accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell’art. 11, comma 4, l. n. 241/1990 presuppone la sussistenza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse, da intendere come ragioni di merito e opportunità sopravvenute rispetto all’accordo, e non come rivalutazione della sua legittimità originaria. La diversa valutazione dell’illegittimità genetica dell’accordo appartiene all’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies l. n. 241/1990, con i relativi limiti temporali e di interesse pubblico concreto. La deliberazione consiliare che dispone il recesso con effetto immediato e mandato esecutivo è atto direttamente lesivo e richiede la comunicazione di avvio del procedimento, non sanabile dall’atto esecutivo successivo. Il recesso legale non è soggetto al limite dell’art. 1373 c.c., che disciplina il solo recesso convenzionale.

Il Fatto

Con deliberazione consiliare il Comune aveva approvato lo schema di una convenzione per uso pubblico di area, poi sottoscritta con la Parrocchia proprietaria. La Parrocchia si era impegnata a finanziare i lavori; il Comune, a fronte della concessione in uso di circa 3.300 mq per trentatré anni, si era obbligato a corrispondere un canone annuo e ad assumere la manutenzione per pubblica utilità dell’area.

Dopo circa dieci anni il Consiglio Comunale ha deliberato di conferire indirizzo al recesso dalla convenzione con effetto immediato, sul presupposto che la voce monetaria pattuita fosse priva di supporto giuridico e che gli obblighi manutentivi contrastassero con la disciplina del codice della strada. Il responsabile dell’area ha poi disposto il recesso ex art. 11, comma 4, l. n. 241/1990. La Parrocchia ha impugnato la delibera e l’atto esecutivo, con ricorso e motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse. La delibera non è un atto generale di indirizzo, ma riguarda uno specifico rapporto giuridico e dispone il recesso con effetto immediato e mandato esecutivo ai responsabili. È quindi provvedimento direttamente lesivo, coerente con il principio del contrarius actus: come la stipula fu approvata in sede consiliare, così il recesso ha seguito lo stesso iter. Parimenti infondata è l’eccezione di incompetenza del responsabile, poiché l’atto di recesso è meramente esecutivo della delibera consiliare.

La convenzione è qualificata come accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 l. n. 241/1990, preceduto dalla determinazione ex art. 11, comma 4 bis. Non si tratta di mero contratto privatistico: lo strumento è alternativo a un provvedimento volto a perseguire l’interesse pubblico alla viabilità e alla sicurezza. Ne deriva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), c.p.a. e l’applicazione dell’art. 11, comma 4, con esclusione dell’art. 21 sexies invocato dalla ricorrente.

Il motivo sull’art. 1373 c.c. è infondato: la norma disciplina il recesso convenzionale, non quello legale esercitato ex art. 11, comma 4 (cfr. Cass. civ. n. 7762/2013). Lo stato di esecuzione dell’accordo non è requisito di ammissibilità del recesso, ma può rilevare nella comparazione degli interessi.

È invece fondato il motivo sulla comunicazione di avvio del procedimento: essendo la delibera immediatamente lesiva, la comunicazione andava inviata prima. La sua successiva trasmissione non sana il vizio, perché l’atto esecutivo non poteva discostarsi dalla determinazione consiliare.

Nel merito, il Collegio ritiene che la motivazione non contenga i sopravvenuti motivi di pubblico interesse richiesti dalla norma, ma una diversa valutazione sulla legittimità originaria dell’accordo. Questa rientra nell’annullamento d’ufficio, con i limiti temporali e di interesse pubblico concreto (cfr. Cons. Stato n. 7212/2018), non fatti oggetto di motivazione. Le stesse ragioni di illegittimità genetica non sono condivisibili: la predialità dell’art. 1032 c.c. è inconferente rispetto a un diritto di uso pubblico costituito per volontà delle parti, e gli obblighi manutentivi possono essere assunti per accordo. Ricorso e motivi aggiunti sono quindi accolti, con annullamento e salvezza del riesercizio del potere.