Accesso stradale autorizzato non soccombe agli accessi abusivi nel giudicato (Cons. Stato n. 8255 del 15.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
In sede di esecuzione del giudicato amministrativo, l’amministrazione è tenuta a conformarsi all’effetto conformativo della pronuncia di annullamento, ricostruito attraverso la lettura congiunta di dispositivo e motivazione. Quando il giudicato abbia accertato che un determinato accesso stradale è assistito da originaria autorizzazione e che gli altri accessi sono sine titulo, l’amministrazione non può riavviare il procedimento ponendo tutte le situazioni sul medesimo piano, né subordinare la regolarizzazione dell’accesso legittimo alla ricerca di soluzioni tecniche che ne facciano gravare le conseguenze sul titolare regolare. La tutela della sicurezza della circolazione resta prioritaria, ma non giustifica la parificazione tra posizioni regolari e posizioni abusive. Un provvedimento che, formalmente esecutivo, persegua in sostanza l’esito già ritenuto illegittimo integra elusione del giudicato ed è illegittimo.

Il Fatto

Il TAR Emilia Romagna, con sentenza n. 782/2022, aveva annullato il diniego con cui ANAS aveva respinto l’istanza di regolarizzazione di un accesso stradale presentata da una società. Il giudice aveva rilevato che la società era l’unica titolare di un’accesso originariamente autorizzato, mentre gli altri due accessi insistenti sul medesimo tratto erano sine titulo, e che la loro presenza non poteva giustificare il diniego.

In esecuzione di quel giudicato, ANAS aveva comunicato l’avvio di un nuovo procedimento, invitando gli interessati a presentare una soluzione progettuale che rispettasse le distanze previste dall’art. 22, comma 9, d.lgs. n. 285/1992, ovvero a realizzare un unico accesso servito da servitù. La società ha impugnato tale nota con ricorso per ottemperanza e il TAR, con la sentenza n. 181/2024, ha accolto il ricorso. ANAS ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua due questioni: la perimetrazione del comando contenuto nella sentenza da eseguire e le modalità con cui ANAS ha inteso ottemperarvi. Sul primo profilo richiama l’orientamento secondo cui la portata del giudicato va ricostruita attraverso la lettura congiunta di dispositivo e motivazione, correlata a causa petendi e petitum, e distingue le sentenze a effetto vincolante pieno da quelle a effetto vincolante strumentale (Cons. Stato, Sez. V, n. 5880 del 2022; Cons. Stato, Sez. V, n. 6875 del 2021).

Dalla sentenza n. 782/2022 emerge con chiarezza che ANAS, nell’eseguire il giudicato, deve tutelare in via prioritaria la posizione dell’unico accesso autorizzato. Il passaggio decisivo della sentenza appellata è che l’accesso munito di titolo non può subire le conseguenze negative derivanti dalla vicinanza di due accessi abusivi. Il Collegio condivide l’osservazione che ANAS ha rimesso sullo stesso piano situazioni differenti, come se la carenza di titolo degli altri accessi fosse irrilevante.

La Corte ritiene che gli atti di ANAS siano elusivi del giudicato, muovendo dal presupposto di fatto inesistente che l’unica norma applicabile sia l’art. 22, comma 9, cod. strada. La proprietà della società appellata ha sempre goduto di un accesso autorizzato, mentre gli altri soggetti non hanno mai ottenuto alcun titolo. La tutela della sicurezza stradale è scontata e prioritaria, ma impone di considerare privilegiate le situazioni regolari e non quelle irregolari. Le soluzioni ipotizzate da ANAS, pur formalmente esecutive, perseguono lo scopo di aggirare sostanzialmente la pronuncia.

Quanto alle difese dell’Agenzia del Demanio, il Collegio le ritiene estranee al perimetro del giudizio: l’Agenzia era stata estromessa per difetto di legittimazione passiva e in questa sede pretende di vincolare l’amministrazione in ordine a poteri non ancora esercitati. La Corte esclude che dal giudicato possa discendere un’aspettativa di consolidamento di prassi illegittime, richiamando il principio secondo cui il legittimo affidamento non può fondarsi su una prassi illegittima (Corte giustizia UE, Sez. I, n. 532/16 del 2018; Cass. civ., Sez. VI, n. 7626 del 2022). L’appello è respinto, con conferma della sentenza impugnata e condanna alle spese.