Accordo ex art. 11 l. 241/1990 e contatto sociale qualificato nella responsabilità (Cons. Stato n. 2310 del 18.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo sostitutivo di provvedimento di cui all’art. 11, comma 1, della legge n. 241/1990 è nullo se non stipulato per atto scritto, secondo la previsione del terzo comma della medesima disposizione. La mancanza della forma scritta e delle determinazioni e dei controlli degli organi competenti impedisce di qualificare come perfezionato l’accordo e di configurare una responsabilità precontrattuale. Lo scambio di corrispondenza intervenuto tra le parti può tuttavia integrare un contatto sociale qualificato, fonte di obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 cod. civ., con conseguente responsabilità contrattuale della p.a. davanti al giudice amministrativo.

Il Fatto

Il Comune di Avezzano chiede l’accertamento e la condanna dell’ATER della Provincia di L’Aquila al pagamento di 817.160,80 euro, oltre risarcimento, per il mancato rispetto di un’intesa che le parti avrebbero raggiunto in via stragiudiziale sulla edificazione di immobili residenziali su aree gravate da usi civici. L’ente comunale contesta il recesso dell’ATER dalle trattative, qualificandolo come contrario ai canoni di correttezza e buona fede.

Il Tribunale civile di Avezzano dichiara il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo e la causa è riassunta davanti al TAR Abruzzo. L’ATER propone eccezione di usucapione e chiede, in via riconvenzionale, di essere riconosciuta proprietaria dei terreni. Il TAR, con la sentenza n. 84/2024, respinge l’eccezione, accerta la conclusione di un accordo ex art. 11 della legge n. 241/1990 e compensa le spese. Propone appello l’ATER.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione di usucapione e la relativa censura di giurisdizione. L’ATER aveva sollevato una eccezione riconvenzionale, non una domanda riconvenzionale: essa consente al convenuto di contrapporre un proprio diritto per ottenere il rigetto della domanda avversaria, senza autonoma richiesta di condanna. La questione dominicale resta perciò incidentale e rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Nel merito dell’usucapione, il Collegio richiama gli artt. 1165 e 2944 cod. civ. e il principio per cui il termine è interrotto dal riconoscimento del diritto altrui da parte del possessore, in quanto atto incompatibile con la volontà di godere il bene uti dominus, citando Corte cass. n. 5920/2025. Il verbale del 4 maggio 2007 e la nota del 21 giugno 2004, con cui l’ATER ha chiesto la sanatoria degli atti di cessione riconoscendo la proprietà comunale, esprimono in modo inequivoco tale riconoscimento. Il possesso utile poteva pertanto decorrere solo da un momento successivo.

Sul secondo motivo, il Collegio esclude l’ultrapetizione: il Comune aveva chiesto anche l’adempimento dell’obbligazione pecuniaria, e il TAR ha esaminato le domande nell’ordine proposto. Quanto alla qualificazione dell’accordo, il Collegio conferma la decisione ma con diversa motivazione. L’art. 11, comma 3, della legge n. 241/1990 impone la forma scritta a pena di nullità; nel caso concreto le parti non hanno mai sottoscritto formalmente l’accordo e mancano le determinazioni a contrarre, le deliberazioni e i controlli. Difetta pertanto il perfezionamento dell’accordo e, per la stessa ragione, la responsabilità precontrattuale.

Il Collegio ritiene invece sussistenti i presupposti del contatto sociale qualificato: il rapporto privo di base contrattuale in cui un soggetto fa affidamento sul dovere di correttezza dell’altro, con obbligazioni nascenti dall’art. 1173 cod. civ.. La corrispondenza intercorsa, in particolare le note del 28 ottobre 2014, del 19 dicembre 2014 e del 16 settembre 2015, dimostra l’intesa vincolante e il legittimo affidamento del Comune. L’ATER non ha provato la mancanza del nesso di causalità. Ne deriva la condanna al pagamento di 817.160,80 euro a titolo di responsabilità relazionale, con compensazione delle spese.