Accesso agli atti subordinato alla prova dell’esistenza del documento (Cons. Stato n. 6037 del 10.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi presuppone la materiale esistenza del documento oggetto dell’istanza, che costituisce un prius logico rispetto a ogni valutazione sulla strumentalità della richiesta e sulla sua ammissibilità. A fronte dell’esplicita negazione dell’amministrazione circa l’esistenza o l’emanazione dell’atto, il giudice non può accogliere la domanda se il ricorrente non confuta tale negazione con indizi seri, precisi e concordanti. La dimostrazione dell’esistenza e della disponibilità della documentazione grava sulla parte che invoca il diritto e non può fondarsi su mere supposizioni. La natura programmatica dell’atto amministrativo non implica di per sé l’emanazione di atti attuativi, né il riscontro fornito da altre amministrazioni su richieste analoghe costituisce indizio idoneo. L’ordine di ostensione di documenti non dimostrati sarebbe per definizione insuscettibile di esecuzione.

Il Fatto

Due società farmaceutiche hanno presentato all’Azienda USL Toscana Sud-Est distinte istanze di accesso agli atti, per ottenere copia dei provvedimenti relativi ai procedimenti istruttori connessi all’applicazione della D.G.R. n. 192 del 26.02.2024 della Regione Toscana. La delibera individuava obiettivi e indicatori di valutazione della performance delle aziende sanitarie e, nell’Allegato E, conteneva indicazioni specifiche di prescrizione di alcuni principi attivi rispetto a quelli commercializzati dalle istanti.

L’amministrazione non ha riscontrato l’istanza di una società e ha fornito un riscontro ritenuto non esaustivo all’altra con la nota del 20 settembre 2024. Le società hanno quindi proposto autonomi ricorsi davanti al TAR Toscana, che li ha riuniti e accolti, presumendo l’adozione di ulteriori documenti attuativi della delibera. L’azienda sanitaria ha appellato la decisione, deducendo il carattere esplorativo della domanda e l’inesistenza materiale della documentazione richiesta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal presupposto indefettibile dell’azione: la materiale esistenza del documento amministrativo. L’esistenza dell’atto è un prius logico rispetto alla strumentalità della richiesta e alla sufficiente specificazione dell’istanza. Il privato può riferire la propria domanda ad atti solo genericamente individuati, dei quali presumibilmente ignora l’emanazione, ma a fronte della negazione dell’amministrazione serve una puntuale confutazione, anche indiziaria.

La Sezione richiama la propria giurisprudenza: il diritto di accesso trova un limite materiale nella disponibilità della documentazione e la relativa dimostrazione grava sulla parte, che può assolvervi con presunzioni o indizi ma non con mere supposizioni. In assenza di prova dell’effettiva esistenza e disponibilità, non è possibile ingiungere all’amministrazione di consentire l’accesso, perché l’ordine sarebbe insuscettibile di essere eseguito. Il riferimento è all’art. 22 della L. n. 241/1990, che al comma 1 lettera d) definisce il documento amministrativo e al comma 4 esclude l’accesso alle informazioni prive di tale forma.

Nel caso concreto, l’esistenza degli atti attuativi era stata desunta dal TAR dal tenore della nota del 20 settembre 2024, mentre lo stesso primo giudice aveva dubitato della loro esistenza. Per il Collegio la nota non consente di desumere alcunché: con essa l’ASL ha solo rappresentato di aver diramato la delibera ai Dipartimenti clinici e di aver individuato le strutture preposte ai monitoraggi. La risposta è sintetica e poco intellegibile, ma in nessun punto lascia presumere la formazione di documenti attuativi, esistenza peraltro formalmente negata.

Le appellate non hanno indicato indizi seri del contrario. Non lo è la natura programmatica della delibera, che non implica obbligatoriamente l’emanazione di atti attuativi. Non lo è neppure il riscontro fornito da altre ASL toscane, poiché ciascuna azienda può aver adottato un diverso modus operandi. La decisione impugnata è quindi riformata e il ricorso di primo grado dichiarato inammissibile, con assorbimento di ogni altra censura. Le spese del doppio grado sono compensate in ragione della peculiarità delle questioni.