Accesso impossibile e inesistenza dei documenti richiesti (Cons. Stato n. 4081 del 20.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso presuppone l’esistenza e l’effettiva disponibilità del documento richiesto: ai sensi dell’art. 22, comma primo, lett. d), l. n. 241 del 1990 e dell’art. 25, comma 2, della medesima legge, la pretesa ostensiva può rivolgersi solo all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. L’esistenza del documento costituisce elemento costitutivo della fattispecie e, dunque, fatto generatore della pretesa ai sensi dell’art. 2697, comma primo, cod. civ.: la relativa dimostrazione grava sul richiedente, che può assolvervi anche per presunzioni o in via indiziaria, ma non tramite mere supposizioni o congetture. Versandosi in ipotesi di accesso impossibile, resta precluso sia l’accoglimento dell’istanza sia l’esecuzione dell’ordine di esibizione, in applicazione del principio ad impossibilia nemo tenetur. Ne consegue l’inammissibilità della domanda che costituisca mera riedizione di una precedente istanza, in assenza di nuovi documenti.

Il Fatto

La ricorrente aveva chiesto al Comune, con istanza del 10 febbraio 2025, la documentazione relativa all’installazione della segnaletica stradale e al rilievo dell’infrazione contestatale dalla Polizia locale con verbale del 15 novembre 2024, avverso il quale aveva proposto ricorso al Prefetto. Formatosi il diniego tacito, il TAR Abruzzo respingeva il ricorso con sentenza n. 319 del 26 giugno 2025.

Con successiva istanza la ricorrente chiedeva nuovamente la documentazione, motivandola con l’intenzione di proporre azione risarcitoria verso il Comune per il presunto illegittimo utilizzo del rilevatore di velocità. Il responsabile del Servizio di Polizia locale le trasmetteva le informazioni e cinque documenti, in parte già inviati in precedenza. La ricorrente agiva allora per l’annullamento del silenzio-diniego sulla seconda istanza e per la condanna all’ostensione della documentazione mancante. Il TAR Abruzzo dichiarava il ricorso inammissibile, ravvisando identità di posizione legittimante tra le due istanze.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello. Con il primo motivo l’appellante sosteneva di aver agito non contro un diniego, ma per ottenere l’ostensione della documentazione mancante dopo l’invio parziale. La Sezione rileva però che l’istanza era stata riscontrata con nota nella quale si precisava che, oltre alla documentazione già trasmessa, non esistevano altri documenti richiesti agli atti dell’ente. Tale risposta non è interpretabile come accoglimento, ma come implicito rigetto, per l’evidente ragione che il supplemento documentale non esisteva o non era detenuto dall’amministrazione.

Richiamando il precedente della Sezione 29 gennaio 2026, n. 779, resa tra le medesime parti, la Corte ricostruisce il perimetro normativo: il diritto di accesso ha ad oggetto documenti detenuti da una pubblica amministrazione e la richiesta va rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o lo detiene stabilmente. Dal combinato disposto discende che il diritto trova un limite giuridico e materiale nella disponibilità della documentazione. L’esistenza dell’oggetto fisico della richiesta è presupposto logico e ontologico della fattispecie.

Il diritto di accesso è quindi configurabile solo ove l’istanza riguardi documenti venuti ad esistenza e nella effettiva disponibilità dell’amministrazione. In caso contrario si versa nell’accesso impossibile, con un fattore radicalmente ostativo tanto all’accoglimento dell’istanza quanto all’esecuzione dell’ordine di esibizione, in virtù del principio ad impossibilia nemo tenetur (Cons. Stato, V, 8 novembre 2023, n. 9622; VI, 3 ottobre 2025, n. 7719). Nessun diritto può azionarsi quando l’esistenza dei documenti sia supposta, ipotetica o solo eventuale (Cons. Stato, V, 7 ottobre 2021, n. 6713).

L’esistenza o la detenzione del documento è elemento costitutivo del diritto ex art. 2697, comma primo, cod. civ., con onere probatorio a carico del richiedente, che può assolvervi anche per presunzioni o in via indiziaria, ma non tramite mere illazioni. La ripartizione dell’onus probandi è coerente con il criterio di vicinanza della prova (Cass. civ., Sez. unite, 30 ottobre 2001, n. 13533), anche per l’obiettiva difficoltà di dimostrare fatti negativi.

Il secondo motivo è inammissibile per genericità, non essendo chiaro il contenuto della doglianza né la sua attinenza all’oggetto della controversia. Il terzo motivo è inconferente: poiché l’amministrazione ha dato atto a più riprese dell’assenza di ulteriore documentazione, è privo di rilevanza sostenere che la documentazione sarebbe astrattamente idonea a consentire l’acquisizione di elementi per verificare ulteriori azioni giudiziarie. La reiezione dei motivi è assorbente delle censure ribadite ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm. Le spese del grado sono integralmente compensate.