Limiti alla capacità infrastrutturale per accordi quadro e illecito di pericolo (Cons. Stato n. 2829 del 08.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il superamento della soglia percentuale di capacità infrastrutturale assegnabile mediante accordi quadro, prevista dall’art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 112/2015 e recepita nel Prospetto Informativo della Rete, integra un illecito di pericolo. Ai fini della configurabilità della violazione non è richiesto l’accertamento di un pregiudizio effettivo in capo ad altri operatori o utenti: è sufficiente l’idoneità della condotta a comprimere ex ante gli spazi di accesso alla rete. La mera trasmissione di informazioni da parte del soggetto regolato e l’assenza di contestazioni su pregresse condotte analoghe non ingenerano un legittimo affidamento tutelabile, difettando una condotta attiva e inequivoca dell’amministrazione. La flessibilità gestionale riconosciuta al gestore dell’infrastruttura trova bilanciamento nei vincoli regolatori posti a tutela della concorrenza e dell’accesso equo.

Il Fatto

Con delibera n. 126 del 27 luglio 2023 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha accertato a carico del gestore dell’infrastruttura ferroviaria la violazione dell’art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 112/2015, per avere stipulato undici accordi quadro nel marzo 2022 eccedendo i limiti di capacità assegnabile fissati dal Prospetto Informativo della Rete per il 2023, e ha irrogato una sanzione pecuniaria di euro 350.000.

Il gestore ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Piemonte, che ha respinto il ricorso. Proposta appello, la società ha dedotto l’incertezza del quadro regolatorio, la formazione di un affidamento per effetto della propria informativa all’Autorità e l’insussistenza di un pregiudizio concreto, essendo anzi derivati vantaggi per enti locali e utenti del trasporto pubblico.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce il quadro regolatorio e ne afferma la chiarezza. L’art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 112/2015 pone un precetto esplicito: la quota massima di capacità acquisibile con accordi quadro ultrannuali non può superare i limiti indicati nel PIR. L’Autorità, con la delibera n. 151/2019, ha ribadito che la soglia dell’85% non può mai essere superata, e il gestore ha recepito tali limitazioni nel proprio PIR.

Da qui il rigetto della tesi sull’incertezza del quadro regolatorio: la disciplina era definita a livello normativo e regolatorio e concretamente tradotta in regole operative dal medesimo gestore. Il richiamo al considerando n. 13 del Regolamento (UE) n. 2016/545 non sovverte la ricostruzione, poiché la flessibilità ivi evocata attiene ai poteri regolatori dell’Autorità nazionale, che vi ha provveduto con atti non contestati e recepiti nel PIR. La flessibilità gestionale trova così bilanciamento nei vincoli posti a tutela della concorrenza e dell’accesso equo all’infrastruttura.

Quanto all’affidamento, la Sezione esclude che la mera trasmissione di informazioni da parte del soggetto regolato possa fondarlo, in mancanza di una condotta attiva e inequivoca dell’amministrazione che legittimi l’operato del privato. L’assenza di contestazioni su condotte analoghe è comportamento meramente inerte, inidoneo a fondare una ragionevole aspettativa di liceità.

Il nucleo del principio riguarda la struttura dell’illecito. La norma è preordinata a garantire condizioni di accesso eque, trasparenti e non discriminatorie e non è funzionale alla repressione di un danno attuale, ma alla prevenzione di situazioni idonee a restringere ex ante la contendibilità della capacità. La violazione non richiede quindi un pregiudizio effettivo: il superamento della soglia è per sua natura astrattamente idoneo a ridurre la capacità residua destinabile ad altri richiedenti. Eventuali benefici per taluni utenti non escludono l’illecito, dovendosi avere riguardo alla funzione pro-concorrenziale della disciplina. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.