Estensione dell’accordo quadro a regione non indicata negli atti di gara: illegittima (TAR Basilicata n. 24 del 17.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
È illegittima la decisione di una stazione appaltante di non procedere all’aggiudicazione di un lotto di gara sulla base dell’adesione postuma a un accordo quadro stipulato da altra centrale di committenza, quando tale amministrazione non sia stata chiaramente individuata come beneficiaria potenziale già negli atti di gara o nell’accordo quadro stesso. L’adesione successiva di un ente non contemplato altera l’assetto concorrenziale e vulnera l’affidamento dell’operatore economico, poiché il perimetro territoriale di una procedura di gara è elemento idoneo a condizionare la partecipazione e la formulazione delle offerte. La facoltà di non aggiudicare per mancata convenienza dell’offerta, ex art. 108, comma 10, d.lgs. n. 36/2023, deve essere espressamente indicata nel bando e non può essere esercitata per ragioni estrinseche alla procedura, rimeditando il parametro di convenienza fissato dalla lex specialis. È onere della stazione appaltante, ove ritenga non più conveniente il perseguimento dell’interesse pubblico, esercitare lo ius poenitendi sulla legge di gara (revoca del bando), non già adottare una decisione di non aggiudicazione.

Il Fatto

Una società farmaceutica, attiva nel settore dei biosimilari, impugnava la determina con cui la Regione Basilicata aveva deciso di non aggiudicare il lotto n. 7 (principio attivo etanercept) della procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro, ritenendo l’offerta dell’operatore non economicamente conveniente ai sensi dell’art. 108, comma 10, d.lgs. n. 36/2023. La determinazione era conseguente alla scelta della Regione di rifornirsi del medesimo farmaco aderendo, entro il quinto d’obbligo, al “Settimo Appalto specifico” stipulato dalla società con la centrale di committenza di un’altra regione, a prezzi inferiori. La ricorrente, prima in graduatoria per il lotto in contestazione, deduceva la violazione dei principi in materia di accordi quadro e l’illegittimità della mancata aggiudicazione, chiedendo l’accertamento del proprio diritto alla stipula dell’accordo.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha affermato la propria giurisdizione sulla controversia, trattandosi di scrutinare la legittimità di un provvedimento di non aggiudicazione, espressione di potere discrezionale cui corrisponde una posizione di interesse legittimo, precisando che esula dalla giurisdizione amministrativa la censura relativa all’estensione del quinto d’obbligo, attenendo alla fase esecutiva del rapporto contrattuale. Ha altresì disatteso le eccezioni di rito, rilevando la sussistenza dell’interesse al ricorso atteso che la procedura era finalizzata alla stipula di un accordo quadro “con tutti gli operatori aggiudicatari”, radicando in capo alla ricorrente una posizione giuridicamente qualificata.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondato il motivo con cui si deduceva il contrasto con la normativa euro-unitaria dell’adesione postuma della Regione Basilicata all’accordo quadro. Richiamando il 60° Considerando della Direttiva 24/2014/UE e la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, causa C-216/17, ha evidenziato che l’amministrazione che intenda avvalersi di un accordo quadro deve essere chiaramente individuata come beneficiaria potenziale sin dalla conclusione dell’accordo, mediante menzione esplicita nei documenti di gara. Nel caso di specie, né l’accordo quadro, limitato alla Regione Piemonte, né il successivo appalto specifico, stipulato per le Regioni Piemonte, Valle d’Aosta e Molise, contemplavano la Regione Basilicata, la cui adesione è risultata quindi eccentrica rispetto alle pattuizioni inter partes.

L’estensione postuma della platea dei beneficiari è stata ritenuta idonea a vulnerare l’assetto di interessi sotteso al rapporto negoziale, atteso che l’ubicazione dei luoghi di esecuzione della fornitura incide sulla commisurazione dei costi, e ad alterare l’assetto concorrenziale, condizionando l’interesse degli operatori alla partecipazione. Il Tribunale ha inoltre respinto il richiamo a un precedente del Consiglio di Stato, ritenuto privo di valenza paradigmatica in quanto riferito all’interpretazione di una clausola di gara. Quanto al terzo motivo, la decisione di non aggiudicazione è stata ritenuta illegittima sotto un duplice profilo: dal punto di vista procedurale, per la mancanza di un’espressa previsione nella lex specialis della facoltà di non procedere; dal punto di vista sostanziale, per la contraddittorietà con la lex specialis, che, avendo individuato il criterio del minor prezzo, vincolava l’Amministrazione all’aggiudicazione in presenza di un’offerta obiettivamente conveniente rispetto al prezzo base d’asta. La rimeditazione del parametro di convenienza per ragioni estrinseche avrebbe dovuto concretizzarsi nella revoca del bando, non in una decisione di non aggiudicazione ingiustificata.

In accoglimento del ricorso, il TAR ha annullato gli atti impugnati e accertato il diritto della ricorrente all’aggiudicazione del lotto e alla stipula dell’accordo quadro, con decorrenza immediata previo espletamento delle verifiche di legge, compensando le spese di lite per la complessità e novità delle questioni.