Aiuti PAC solo con titolo di conduzione valido ed efficace (Cons. Stato n. 4822 del 17.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di pagamenti diretti della PAC, la mera conduzione materiale del fondo e la sua disponibilità di fatto non costituiscono presupposto sufficiente ai fini dell’ammissibilità della domanda unica, essendo necessario che il richiedente sia titolare di un titolo giuridico valido ed efficace che legittimi la detenzione e l’utilizzazione delle superfici dichiarate. Il titolo di conduzione deve essere non solo esistente, ma idoneo a fondare un legittimo potere di godimento sul bene, non potendo situazioni solo apparentemente giuridiche legittimare l’accesso a risorse pubbliche. Il contratto di affitto stipulato da chi non ha la disponibilità giuridica del fondo è inidoneo a integrare un valido titolo, non essendo sufficiente la tolleranza del proprietario né la mancata contestazione di questi. L’indebita percezione degli aiuti unionali può derivare dalla insussistenza dei requisiti oggettivi, indipendentemente dall’elemento soggettivo della frode.

Il Fatto

Una società semplice agricola aveva impugnato il provvedimento con cui l’AGEA disponeva il recupero di contributi comunitari nell’ambito della PAC, ritenuti indebitamente percepiti per le campagne 2018-2021, e la rideterminazione dell’ammissibilità della domanda unica per la campagna 2022, sul presupposto dell’assenza di un valido titolo di conduzione dei terreni.

Il TAR Puglia, sede di Lecce, aveva accolto il ricorso, valorizzando la validità del contratto di affitto dei fondi rustici del 2018, la circostanza che la sentenza di risoluzione del contratto di compravendita tra ISMEA e il concedente era stata annotata nei registri immobiliari solo nel 2021 e l’effettiva conduzione dei terreni. L’AGEA ha proposto appello, deducendo la violazione della normativa unionale e nazionale in materia di pagamenti diretti e delle disposizioni civilistiche sul titolo di conduzione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua il nodo della controversia nella valutazione del titolo giuridico per le particelle dichiarate ai fini dell’ammissibilità della domanda unica. Dall’esame delle coordinate normative — art. 72 del Regolamento UE n. 1307/2013, art. 11 del D.M. 7 giugno 2018, art. 14 del d.lgs. n. 173/1998 e artt. 3 e 9 del D.P.R. n. 503/1999 — emerge che il sistema PAC presuppone un nesso giuridicamente qualificato tra richiedente e superficie, dovendosi escludere che la sola coltivazione di fatto valga a fondare il diritto all’erogazione.

La Sezione richiama il proprio orientamento (Cons. Stato, sez. VI, n. 1005/2024 e n. 8245/2025), secondo cui titolare del diritto all’aiuto è solo chi vanta un legittimo titolo di conduzione, non essendo sufficiente la materiale coltivazione sine titolo. Analogo principio è rinvenuto nella giurisprudenza unionale (CGUE, C-375/08, Pontini), che ha ritenuto conforme al principio di proporzionalità l’obbligo di dimostrare la disponibilità giuridica delle superfici mediante un titolo idoneo.

Applicando tali principi, il Collegio esclude che il contratto di affitto del 2018 sia assistito da una causa legittimante effettiva. Il concedente non ha mai acquisito la proprietà del fondo: il rapporto da cui traeva la disponibilità — compravendita con riserva di proprietà con ISMEA — è stato risolto per inadempimento nel 2000. Nella vendita con riservato dominio l’effetto traslativo si verifica solo con il pagamento dell’ultima rata, sicché il concedente non era titolare di alcun diritto trasferibile. La risoluzione si riverbera sul successivo affitto, che ne costituiva il presupposto, mentre l’annotazione tardiva nei registri immobiliari costituisce pubblicità meramente accessoria, priva di effetti costitutivi.

La Corte ritiene inoltre non invocabile l’affidamento incolpevole dell’affittuaria, valorizzando la distanza temporale tra risoluzione e stipula, le comunicazioni ISMEA e la verosimile esistenza di rapporti di parentela tra le parti. Il contratto è quindi qualificato come negozio stipulato a non domino, radicalmente inidoneo. Neppure rileva la tolleranza del proprietario, essendo il requisito PAC di natura oggettiva. Infine, il Collegio esclude la ricostruzione del TAR sulla mancanza di dichiarazioni mendaci: l’indebita percezione può derivare dalla insussistenza dei requisiti oggettivi, a prescindere dall’elemento soggettivo. L’appello è pertanto accolto, con riforma della sentenza gravata e condanna alle spese.