Alloggio di servizio, DPR 314/2006 applicabile ma canone non retroattivo (Cons. Stato n. 4451 del 22.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Gli alloggi di servizio dell’Amministrazione penitenziaria assegnati per documentate esigenze di sicurezza sono disciplinati dal d.P.R. n. 314/2006, anche quando il provvedimento di concessione non lo richiami espressamente, trattandosi di atto regolamentare di portata generale. Il richiamo agli artt. 1804 ss. cod. civ. non vale, di per sé, a qualificare l’assegnazione come comodato gratuito, dovendosi indagare la comune intenzione delle parti e il comportamento complessivo, anche successivo, alla stregua degli artt. 1362 ss. cod. civ.. Il canone determinato dal provvedimento del Direttore Generale dell’11 marzo 2014 opera, secondo la sua stessa lettera, solo per il futuro: la sua applicazione a periodi anteriori contrasta con il criterio di buona fede di cui all’art. 1366 cod. civ. e con la tutela dell’affidamento dell’assegnatario. La legittimità della pretesa economica va verificata nel quadro della giurisdizione amministrativa sulla concessione.

Il Fatto

Un magistrato, già direttore generale delle risorse materiali presso il Ministero della Giustizia, otteneva nel 2008 la concessione d’uso di un’unità abitativa ad uso foresteria per esigenze di sicurezza. In una prima fase il canone era liquidato sulle giornate di effettiva presenza; dal 15 settembre 2012 il pagamento avveniva su base mensile, in ottemperanza a un provvedimento del 2012 comunicato con nota del 29 agosto.

Nel 2014 l’Amministrazione quantificava un arretrato di oltre ventimila euro per il periodo 2008-2013, a titolo di canone di occupazione e oneri accessori. Il destinatario contestava e impugnava gli atti davanti al TAR Lazio, che con la sentenza n. 16276/2022 accoglieva i motivi aggiunti, escludendo l’applicabilità del d.P.R. n. 314/2006 e ravvisando comunque un legittimo affidamento. Proponeva appello il Ministero.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’interpretazione del provvedimento di concessione del 2008. Il richiamo al d.l. n. 83/2002, convertito dalla legge n. 133/2002, non è determinante, perché quella disciplina non regola gli oneri di godimento degli alloggi pubblici assegnati per sicurezza. Rileva invece l’art. 12 del d.P.R. n. 314/2006, che affida a provvedimento del direttore generale la determinazione del canone giornaliero commisurato al costo dei servizi.

Quanto al richiamo agli artt. 1804 ss. cod. civ. contenuto nell’atto di assegnazione, il Consiglio di Stato osserva che è omesso l’art. 1803 cod. civ., che esprime la nozione di comodato e la sua essenziale gratuità. L’interpretazione va quindi condotta secondo i canoni degli artt. 1362 ss. cod. civ., valutando il comportamento delle parti anche posteriore: l’assegnatario ha corrisposto fin dall’inizio un canone, e nel 2012 l’Amministrazione ha comunicato l’applicazione del regime mensile richiamando proprio il d.P.R. n. 314/2006. Tali elementi escludono la configurazione di un comodato gratuito.

Superata questa questione, la Corte affronta la censura sull’affidamento. Il PDG 11 marzo 2014 disponeva l’applicazione dei nuovi canoni dal secondo mese successivo alla sua emanazione; il successivo PDG 1 luglio 2014, qualificato come interpretazione autentica, ne prevedeva invece l’efficacia dall’entrata in vigore del d.P.R. n. 314/2006. Quest’ultimo provvedimento non è stato annullato in primo grado né impugnato in appello con ricorso incidentale, e non è richiamato dalla nota del 2 aprile 2015: resta quindi estraneo al giudizio.

Depurata la fattispecie da tale atto, un’interpretazione del PDG del 2014 volta a riconoscerne efficacia retroattiva è contraria al principio di buona fede, che governa l’intero rapporto concessorio, oltre che al principio di buon andamento, che impone alla p.a. regole di condotta certe. Non risulta provato che i pagamenti dal 2008 fossero dovuti “salvo conguaglio”, né che il conguaglio andasse calcolato sul PDG del 2014, che sostituiva un precedente provvedimento del 2013. La lettera del PDG, che disponeva solo per il futuro, basta a rendere infondate le pretese.

L’appello è pertanto accolto solo quanto all’applicabilità del d.P.R. n. 314/2006, e respinto nel resto, con conferma del dispositivo della sentenza di primo grado mediante diversa motivazione. Spese compensate.