Amministrazione straordinaria bancaria: la proroga non fa venir meno l’interesse all’impugnazione (Cons. Stato n. 4327 del 20.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento di proroga dell’amministrazione straordinaria, adottato ai sensi dell’art. 70, commi 1 e 5, e dell’art. 98, commi 2 e 3, TUB, non costituisce atto autonomo rispetto al provvedimento che lo presuppone: esso prolunga la durata degli effetti del provvedimento “base” e ne subisce l’eventuale invalidità derivata. Ne consegue che la sopravvenuta proroga non determina l’improcedibilità dell’appello avverso il provvedimento originario di commissariamento, permanendo l’interesse del ricorrente all’esame delle censure. Le garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/1990 si applicano ai procedimenti della Banca d’Italia solo in quanto compatibili con le esigenze di riservatezza a tutela del pubblico risparmio, ai sensi dell’art. 24 della legge n. 262/2005. Il sindacato del giudice amministrativo sugli atti delle autorità indipendenti connotati da discrezionalità tecnica si estende all’accertamento dei fatti, ma non sostituisce la valutazione dell’Autorità, limitandosi a verificarne la plausibilità, ragionevolezza e proporzionalità.

Il Fatto

Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento del Governatore della Banca d’Italia con cui, nel dicembre 2023, è stato disposto lo scioglimento degli organi con funzione di amministrazione e controllo di una banca capogruppo e della sua controllata, con sottoposizione ad amministrazione straordinaria ai sensi dell’art. 70 TUB. L’Autorità aveva rilevato gravi irregolarità nell’amministrazione, violazioni normative e inadempienze, tra cui un’errata contabilizzazione di titoli CLO che aveva comportato il mancato rispetto dei requisiti patrimoniali.

I componenti degli organi sociali hanno impugnato il provvedimento davanti al TAR Lazio, che ha riunito i ricorsi e li ha integralmente rigettati. Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza e dell’ordinanza resa sull’accesso. La Banca d’Italia ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta cessazione degli effetti del provvedimento a seguito di proroga dell’amministrazione straordinaria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di improcedibilità. Il provvedimento di proroga, pur richiedendo una nuova valutazione dei presupposti e potendo in tesi essere affetto da vizi propri, trova il proprio fondamento nel provvedimento “base” di cui proroga il termine finale. L’eventuale illegittimità di quest’ultimo si riflette in invalidità derivata sulla proroga, sicché resta attuale l’interesse degli appellanti.

Nel merito, la Corte conferma il rigetto delle censure procedurali. L’art. 7 della legge n. 241/1990 non è applicabile ai procedimenti della vigilanza bancaria, informati a ragioni di riservatezza a tutela del pubblico risparmio; l’art. 24 della legge n. 262/2005 subordina le garanzie partecipative alla loro compatibilità. Nel caso concreto vi è stato comunque un confronto procedimentale con gli organi sociali. Quanto al termine di conclusione del procedimento, il suo superamento non comporta l’illegittimità del provvedimento non sanzionatorio.

Il Collegio ribadisce che l’art. 24 della legge n. 262/2005, nel prescrivere la distinzione tra funzioni istruttorie e decisorie, riguarda i procedimenti sanzionatori: l’amministrazione straordinaria non ha finalità punitiva né natura sostanzialmente penale. Il provvedimento del Governatore esprime comunque una valutazione autonoma rispetto agli accertamenti istruttori.

Sul piano del sindacato, la Corte richiama l’indirizzo consolidato (Cons. Stato, sez. VI, n. 3793 del 2023) secondo cui il controllo sulle valutazioni tecniche delle autorità indipendenti deve verificare se la risposta data rientri nella gamma delle soluzioni plausibili, ragionevoli e proporzionate, senza sostituirsi all’Autorità. L’istruttoria è adeguata: l’errata contabilizzazione dei CLO e la violazione dei requisiti patrimoniali sono pacifiche, e l’operazione di cessione dei titoli a una società veicolo non è stata idonea a trasferire il rischio fuori dal perimetro del gruppo, per la natura unitaria dell’operazione e l’opacità della controparte.

Quanto ai presupposti dell’art. 70 TUB, la Corte esclude che lo scioglimento richieda il mero deficit patrimoniale: il combinato disposto con l’art. 69-octiesdecies TUB ammette anche le gravi violazioni e irregolarità, in linea con la direttiva 2014/59/UE. Le questioni di legittimità costituzionale e il rinvio pregiudiziale sono pertanto irrilevanti o manifestamente infondati. La misura supera il vaglio di proporzionalità.