Difetto di interesse della banca contro la decadenza del diritto di superficie (Cons. Stato n. 6960 del 06.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
La deliberazione con cui il Comune, a seguito della revoca del finanziamento agevolato, annulla con efficacia ex tunc l’assegnazione del diritto di superficie e dispone l’acquisizione dei manufatti al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 934 cod. civ. non incide direttamente sul rapporto di credito e sulla garanzia ipotecaria vantati dall’istituto mutuante. L’interesse ad impugnare in sede amministrativa presuppone un’incidenza diretta e attuale del provvedimento sulla posizione sostanziale del terzo, non essendo sufficiente il timore di effetti indiretti sulla garanzia. La sorte dell’ipoteca e l’eventuale subentro dell’ente nei rapporti obbligatori derivanti dal mutuo restano devoluti alla giurisdizione ordinaria, competente ad apprezzare la successione nella titolarità passiva del diritto garantito.

Il Fatto

La Regione Lazio, con deliberazione di Giunta n. 465 del 2020, revoca il finanziamento agevolato assegnato a una cooperativa edilizia per la realizzazione di alloggi in locazione permanente su un’area concessa in diritto di superficie. Su tale area la cooperativa aveva stipulato con una banca un mutuo fondiario garantito da ipoteca. A seguito dell’inadempimento della cooperativa, la banca aveva pignorato i cespiti e avviato l’esecuzione, cui era intervenuto il Comune.

Con delibera dell’Assemblea Capitolina n. 35 del 2021, Roma Capitale annulla l’assegnazione con risoluzione ex tunc della convenzione e dispone l’acquisizione dei manufatti al patrimonio comunale. La banca impugna i due provvedimenti davanti al TAR Lazio, chiedendo in via subordinata l’accertamento dell’obbligo comunale di accollarsi il mutuo. Il TAR dichiara il ricorso inammissibile per difetto di interesse, rilevando che le garanzie ipotecarie restano valide ai sensi dell’art. 2816 cod. civ. e che ogni apprezzamento spetta al giudice ordinario. La banca appella.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene di poter prescindere dalle eccezioni preliminari, stante l’infondatezza dell’appello. Il nodo è l’interesse ad agire: ciò che la banca contesta non è il contenuto del rapporto di garanzia, ma la caducazione dell’ipoteca per effetto del potere autoritativo esercitato dall’Amministrazione.

Il Consiglio di Stato condivide il ragionamento del primo giudice. La delibera comunale è conseguenza della revoca regionale del finanziamento e non contiene alcun riferimento, in motivazione né in dispositivo, alla sorte del credito e dell’ipoteca. Manca, dunque, quella attitudine lesiva diretta che sola radica l’interesse all’impugnativa. La decadenza dall’assegnazione comporta la riunione della proprietà del suolo con quella superficiaria; ma gli effetti indiretti sulla garanzia non sono sufficienti a configurare un interesse attuale in sede amministrativa.

Richiamato l’art. 934 cod. civ. e la previsione dell’art. 2816 cod. civ., la Corte ribadisce che la questione della successione nella titolarità passiva del diritto garantito e della regolamentazione dell’ipoteca appartiene alla giurisdizione ordinaria. Il Giudice civile valuterà se l’art. 23, commi 2 e 3, della legge n. 865/1971 imponga all’ente il subentro nei rapporti obbligatori derivanti dal mutuo ipotecario, e se il disciplinare generale possa derogarvi.

Quanto alla delibera regionale, la Corte conferma l’inammissibilità per difetto di interesse: essa si limita a dichiarare la decadenza della cooperativa dal finanziamento, senza incidere sulla posizione dell’istituto. L’appello incidentale di Roma Capitale, volto ad accertare l’intervenuta estinzione dell’ipoteca, è dichiarato improcedibile per difetto di interesse, assorbito dal rigetto dell’appello principale.

La complessità delle questioni giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite del grado.