Clausola di salvaguardia non preclude il rispetto del giudicato già ottenuto (TAR Molise n. 207 del 03.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita nel contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie in regime di accreditamento inibisce le nuove impugnazioni e la coltivazione di quelle già proposte, ma non estende la propria portata fino a consentire all’operatore di disconoscere le decisioni di annullamento già ottenute e di pretenderne il rispetto. La clausola che produca una proiezione preclusiva totalizzante per il futuro pone problemi di liceità per compromissione sproporzionata del diritto di difesa e del principio di libera iniziativa economica. La nullità del provvedimento amministrativo per violazione o elusione del giudicato presuppone il formale passaggio in giudicato della sentenza rispetto alla quale la successiva azione amministrativa risulti dissonante. È illegittimo, per eccesso di potere, il decreto commissariale che, a distanza di tempo dall’esaurimento dell’anno di riferimento, reiteri “a sorpresa” il taglio di un’intera categoria di prestazioni, in assenza di confronto in contraddittorio con la struttura accreditata.

Il Fatto

La struttura ricorrente, istituto di ricovero e cura a carattere scientifico autorizzato e accreditato dal Servizio sanitario regionale, aveva impugnato la determinazione di budget per l’anno 2019 relativa alle prestazioni erogate in regime di accreditamento, ottenendo l’annullamento con una sentenza del TAR Molise, in larga parte confermata in appello dal Consiglio di Stato.

Con il ricorso in esame la struttura ha impugnato il decreto commissariale con cui l’Amministrazione, dichiarando di dare attuazione a quella sentenza, avrebbe in realtà riproposto le medesime limitazioni quantitative e strutturali già annullate, con effetti sostanzialmente retroattivi sull’anno 2019. L’Avvocatura distrettuale dello Stato ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, sul presupposto che la ricorrente avesse sottoscritto il contratto 2019 contenente la clausola di salvaguardia, con rinuncia ai contenziosi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina e respinge l’eccezione di improcedibilità. La clausola di salvaguardia sottoscritta il 28.6.2022, secondo la difesa erariale, avrebbe determinato rinuncia agli atti. Il TAR richiama le proprie precedenti statuizioni, secondo cui la clausola, pur inibendo le nuove impugnazioni ordinarie e la coltivazione ulteriore di quelle già proposte, non impedisce all’operatore di far valere le decisioni di annullamento già ottenute. Alla data della sottoscrizione erano già intervenute sia la sentenza annullatoria di primo grado, esecutiva, sia la sentenza di appello confermativa, pubblicata il 30 maggio 2022: ne segue il rigetto dell’eccezione.

Nel merito, il TAR respinge la domanda di nullità per violazione del giudicato. Al momento dell’adozione degli atti impugnati era ancora pendente l’appello avverso la sentenza di prime cure, definito solo con la pronuncia del 30 maggio 2022, sopraggiunta dopo l’adozione dei provvedimenti censurati. Difetta quindi il formale passaggio in giudicato.

Il Collegio esclude poi l’automatica ultrattività dei tetti e delle regole di spesa del contratto precedente: la proroga disposta dalla Regione operava solo interinalmente, nelle more dei provvedimenti definitivi, i cui effetti retroattivi erano preannunciati. Neppure è fondata la censura sul ritardo nella definizione del budget generale, poiché le pregresse pronunce non avevano accolto i rilievi sulla riduzione quantitativa dello stesso.

È invece fondato il motivo relativo alle prestazioni integrative ad alta specialità. La decisione annullatoria conteneva uno specifico vincolo, desumibile dall’illegittimità del taglio lineare disposto ad anno esaurito e senza contraddittorio. Il Consiglio di Stato aveva chiarito che la normativa consente la finanziabilità di tali prestazioni, anche in deroga ai vincoli, nel rispetto dell’invarianza dell’effetto finanziario. Il decreto impugnato reitera l’esclusione senza confronto, con tardiva determinazione “a sorpresa”: va annullato in parte qua, con ripristino della voce addizionale, determinazione in contraddittorio del budget specifico e corresponsione delle remunerazioni entro il tetto così fissato.

Le censure sul secondo motivo sono in parte assorbite, in parte improcedibili e infondate. Quanto al terzo motivo, la delega al Direttore Generale del Dipartimento della Salute riguardava attività meramente esecutiva e integra una delega di firma, non un vizio di incompetenza. Il ricorso è accolto nei limiti indicati, con integrale compensazione delle spese.