Collaudo finale non integra P.A.S. e mancanza non giustifica ripristino (Cons. Stato n. 3325 del 28.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La mancata trasmissione del certificato di collaudo finale previsto dall’art. 6, comma 8, del d.lgs. n. 28/2011 non integra né la mancanza della procedura abilitativa semplificata né la difformità dell’opera da quanto nella stessa dichiarato, uniche fattispecie sanzionate con il ripristino dello stato dei luoghi dall’art. 44, comma 2, del d.lgs. n. 28/2011. Il principio di legalità che governa il diritto sanzionatorio vieta di estendere in via analogica la previsione a condotte non contemplate. Il collaudo costituisce adempimento successivo e distinto dal completamento dell’opera, cui è dedicata la comunicazione di fine lavori di cui al comma 6; la sua presentazione tardiva documenta, in mancanza di elementi contrari, la natura esclusivamente formale della precedente violazione. Equiparare la mancata presentazione del collaudo alla carenza del titolo, senza accertare alcuna difformità progettuale, determina una sproporzione non compatibile con il diverso trattamento sanzionatorio apprestato dall’art. 23, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001 per l’analoga condotta.

Il Fatto

La società appellante ha realizzato un impianto di cogenerazione alimentato a biomassa legnosa, sulla base di due procedure abilitative semplificate succedutesi nel tempo e delle relative varianti. All’esito di un sopralluogo effettuato dall’ente di controllo ambientale e dalla polizia locale, il Comune ha adottato un’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi, fondata sull’accertata violazione dell’art. 44, comma 2, del d.lgs. n. 28/2011: l’impianto sarebbe privo di titolo perché, entro il triennio di validità della P.A.S., non sarebbe stato trasmesso il certificato di collaudo finale.

Il TAR Emilia Romagna ha respinto il ricorso, ritenendo l’atto doveroso e a contenuto vincolato: il mancato rispetto del termine triennale avrebbe determinato la decadenza del titolo, mentre la presentazione postuma del collaudo non avrebbe efficacia sanante. La società ha proposto appello, deducendo l’estraneità del collaudo alla fase di legittimazione dell’opera e la non riconducibilità dell’illecito alle previsioni sanzionatorie invocate.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha anzitutto respinto le eccezioni preliminari del Comune. Il verbale di accertamento costituisce atto di avvio del procedimento sanzionatorio, secondo il combinato disposto degli artt. 13 e 14 della legge n. 689/1981, e non è autonomamente impugnabile. Il pagamento in misura ridotta non ha prodotto acquiescenza, poiché quella facoltà è pensata dal legislatore per i soli illeciti puniti con sanzioni pecuniarie, come conferma l’art. 12 della legge n. 689/1981, e nel caso concreto il verbale non aveva chiarito la portata solo parziale dell’effetto estintivo rispetto alla misura ripristinatoria.

Nel merito, il Collegio ha qualificato la P.A.S. come s.c.i.a. e non come provvedimento tacito, con la conseguenza che l’effetto abilitante matura al decorso dei trenta giorni, all’esito di un controllo fisiologico. La decadenza triennale opera, secondo la lezione della Adunanza plenaria n. 14 del 2024, con riguardo alla sorte di quanto già realizzato, da valutare caso per caso in termini di consistenza e autonomia funzionale.

Il passaggio centrale concerne il rapporto tra collaudo e completamento. L’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 distingue la comunicazione di fine lavori, da cui decorre il computo del triennio, dalla trasmissione del collaudo, per la quale non è previsto alcun termine. Di “completamento” parla la norma, non degli adempimenti successivi che ne certificano la conformità. Il Comune può certamente compulsare il privato all’osservanza dell’obbligo, ma non applicare la sanzione dettata per situazioni eterogenee.

La sproporzione emerge dal confronto con l’art. 23, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001, che per l’analoga omissione relativa alla s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire prevede una mera sanzione pecuniaria. Il Collegio ha inoltre rilevato l’ambiguità descrittiva del verbale e dell’ordinanza, che non chiariscono se la sanzione derivi dalla mancata ultimazione nel triennio o dalla sola mancanza del collaudo.

Nella specie l’incompletezza materiale era smentita dagli stessi accertatori, che avevano documentato un impianto “già realizzato” e in fermo manutentivo. La comunicazione di fine lavori del 27 giugno 2017 era tempestiva rispetto al termine decorrente dalla seconda P.A.S. La c.i.l.a. successiva riguardava una pertinenza aggiuntiva e non menomava la completezza dell’insieme. L’appello è stato pertanto accolto, con riforma della sentenza impugnata e compensazione delle spese del doppio grado.