Luogo di culto e vincolo urbanistico: legittimo il divieto senza titolo edilizio (Cons. Stato n. 5534 del 09.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La libertà di culto tutelata dagli artt. 2, 19 e 20 Cost. non consente di imprimere a un immobile una destinazione urbanistica diversa da quella attribuita dai pubblici poteri nell’esercizio dell’attività conformativa del territorio. L’operatività della disciplina urbanistica sui luoghi di culto presuppone, tuttavia, la preventiva verifica in concreto dell’effettivo impatto dell’attività svolta: le previsioni del Piano delle Regole e del Piano dei Servizi non si applicano automaticamente a qualsiasi locale in cui si esercitino pratiche religiose, occorrendo accertare se l’immobile integri una attrezzatura religiosa di interesse pubblico o un luogo privato di riunione e preghiera. L’ordine di ripristino è legittimo solo se l’istruttoria dimostra un incremento concreto del carico urbanistico, con riflessi su viabilità e servizi. In difetto, l’inibitoria comprime indebitamente lo ius utendi e la libertà religiosa.

Il Fatto

Un’associazione non riconosciuta, composta da un numero ristretto di aderenti e dedita a finalità religiose e di culto, deteneva in locazione un immobile sito in un comune lombardo, composto da un capannone al piano terra e da un’unità sovrastante adibita alle attività statutarie. A seguito di una procedura esecutiva sull’immobile, il custode giudiziario diffidava l’associazione dallo svolgere attività di culto, rilevando l’incompatibilità della destinazione urbanistica produttiva con l’uso religioso.

L’associazione chiedeva allora al comune chiarimenti sulla possibilità di mutare la destinazione d’uso. L’amministrazione riscontrava con un provvedimento che diffidava dal proseguire le pratiche religiose, sul presupposto che l’art. 46.3 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole non ammettesse il culto negli ambiti produttivi, e ordinava la rimozione di ogni riferimento all’immobile quale luogo di culto. Il TAR accoglieva il ricorso per difetto di istruttoria e di motivazione. Il comune ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione delle previsioni pianificatorie. Le disposizioni invocate dall’amministrazione non sono automaticamente applicabili, perché la disciplina urbanistica sui luoghi di culto presuppone la verifica concreta dell’effettivo impatto urbanistico. Senza tale accertamento preliminare non si integra il presupposto applicativo delle norme, e la loro mancata impugnazione non determina alcuna inammissibilità.

Nel merito, l’appello principale è parzialmente accolto. La disciplina dei luoghi di culto va interpretata in coerenza con i principi costituzionali di libertà religiosa e associativa, ma la stabile destinazione di un edificio a luogo di culto incide sull’ordinato sviluppo dell’abitato. Il Collegio richiama il principio per cui la libertà di culto non giustifica una destinazione urbanistica diversa da quella impressa dai pubblici poteri con provvedimento non impugnato, citando Cons. Stato, sez. II, 2 aprile 2025, n. 2822 e n. 2823, oltre a Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2020, n. 7773.

Nel caso concreto, la relazione dirigenziale richiamata nell’ordine di ripristino dà conto di un periodico riunirsi di un ampio numero di persone, con riflessi sulla circolazione stradale e pedonale. Tale elemento è sufficiente a ritenere l’aumento del carico urbanistico e del fabbisogno di servizi, rendendo necessario il titolo edilizio per il cambio di destinazione. In mancanza, l’ordine di ripristino è giustificato: sul punto la sentenza di primo grado va riformata.

È invece illegittima la parte del provvedimento che inibisce l’ulteriore attività di sede di associazione culturale. La documentazione dimostra che le attività coinvolgono un numero circoscritto di aderenti, con cadenza periodica, senza significativo aggravio del carico urbanistico; sono esercitate dal 2006 e contestate solo nel 2023. Manca un’adeguata attività istruttoria volta ad accertare se l’immobile sia destinato a sede associativa o, surrettiziamente, a luogo di culto.

Il Collegio ribadisce infine i doveri di leale collaborazione e buona fede, richiamando l’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990 e i principi degli artt. 3, 19 e 97 Cost., con i precedenti Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19 e n. 20. È respinto l’appello incidentale sulle spese, poiché la compensazione disposta dal TAR si fonda su motivazione non abnorme. Le spese del doppio grado sono integralmente compensate.