Parere paesaggistico non vincolante in area idonea e silenzio assenso della Soprintendenza (Cons. Stato n. 2855 del 09.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento per la realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili su area considerata idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021, l’autorità preposta alla tutela paesaggistica esprime un parere obbligatorio ma non vincolante, ai sensi dell’art. 22, comma 1, d.lgs. n. 199/2021. La determinazione di conclusione della conferenza di servizi non può fondarsi sul richiamo automatico al carattere non superabile del parere sfavorevole, ma richiede il concreto giudizio di prevalenza delle posizioni espresse, tanto più quando è in gioco l’interesse pubblico allo sviluppo delle energie rinnovabili. Il silenzio serbato in conferenza dalla Soprintendenza, convocata e non intervenuta, integra silenzio assenso sull’istanza del privato, e non assenso sulla proposta sfavorevole dell’amministrazione procedente. Le prescrizioni del piano paesaggistico regionale non escludono l’obbligo di valutazione in concreto delle caratteristiche dell’area e dell’impatto dell’opera.

Il Fatto

Una società presenta istanza per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 4,9 MW, da realizzare in un Comune della Sardegna su terreno a destinazione agricola. La Regione, nella qualità di autorità in materia paesaggistica, esprime parere sfavorevole in conferenza di servizi; la Soprintendenza, convocata, non partecipa e non si pronuncia. L’amministrazione comunale assume il parere regionale come posizione prevalente e conclude negativamente il procedimento.

Il TAR Sardegna accoglie il ricorso della società, ritenendo fondati il primo e il terzo motivo e assorbendo gli altri. Propongono appello la Regione e, in via incidentale, il Comune, deducendo l’inammissibilità del ricorso di primo grado e censurando nel merito il giudizio di prevalenza e l’applicazione della disciplina statale sulle aree idonee.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama anzitutto la giurisprudenza costituzionale, in particolare la sentenza n. 221 del 2022, secondo cui l’art. 12 d.lgs. n. 387/2003 esprime un principio fondamentale della materia energia e delinea un procedimento unico volto a bilanciare lo sviluppo delle rinnovabili con la tutela del territorio nella dimensione paesaggistica. Su questa premessa si misura la legittimità della decisione conclusiva della conferenza.

Quanto al giudizio di prevalenza, l’amministrazione procedente ha fondato l’esito negativo esclusivamente sul richiamo al parere regionale autoqualificatosi come non superabile, senza svolgere il confronto concreto richiesto dall’art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990. La regola della conferenza non è quella dell’unanimità né un criterio maggioritario rigido, ma un modulo flessibile che impone di dar conto delle ragioni della scelta: la motivazione sul punto risulta carente.

Sul silenzio della Soprintendenza, il Consiglio di Stato applica l’art. 17-bis l. n. 241/1990, che estende il silenzio assenso orizzontale anche agli assensi delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica, e la regola analoga dell’art. 14-bis in tema di conferenza. L’istituto, strumento di semplificazione, opera in via generalizzata salvo le eccezioni di legge, e prevale via l’inutile attesa di una determinazione espressa.

Nel merito, il Collegio ritiene infondata la tesi dell’automatica vincolatività del parere paesaggistico derivante dalla ricaduta in fascia costiera secondo il piano paesaggistico regionale. L’autorità deve esplicitare i motivi di contrasto tra l’opera e le ragioni di tutela, esaminando le caratteristiche concrete del sito e l’impatto complessivo, anche in rapporto agli impianti già esistenti. Non basta l’assenza di inclusione tra le aree idonee per qualificare l’area come non idonea.

Le disposizioni regionali sopravvenute richiamate dall’appellante non si applicano per il principio del tempus regit actum. L’appello principale e quello incidentale sono pertanto respinti; la domanda di annullamento derivato dei provvedimenti emanati in esecuzione della sentenza è inammissibile perché gli atti andavano impugnati autonomamente. Le spese del doppio grado sono compensate.