Clausola nulla se scomputa costo di costruzione dalle opere di urbanizzazione (Cons. Stato n. 2854 del 09.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il contributo di costruzione relativo al costo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale di diritto pubblico, indisponibile nell’an, nel quantum e nel quomodo, che in assenza di espressa deroga legislativa può essere estinto solo mediante pagamento in forma monetaria. Ne deriva che la clausola di convenzione urbanistica che prevede lo scomputo, dal costo di costruzione, del valore delle opere di urbanizzazione realizzate dal privato è nulla. Alla clausola degli accordi di cui all’art. 11, comma 2, legge n. 241/1990 si applicano i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, ivi compreso il principio di nullità virtuale desumibile dall’art. 1418, comma 1, cod. civ. L’assenza di un fondamento legislativo contrasta con la riserva di legge dell’art. 23 Cost., non potendo la disciplina delle prestazioni imposte essere rimessa all’autonomia contrattuale.

Il Fatto

Il soggetto attuatore di una convenzione urbanistica stipulata con un Comune ha impugnato il provvedimento con cui l’ente, dopo la realizzazione di tutte le opere e il pagamento del contributo corrispondente al costo di costruzione, ha richiesto un’ulteriore somma. A fondamento della pretesa il Comune ha posto l’inapplicabilità, perché contra legem, della clausola convenzionale che consentiva di scomputare dal costo di costruzione il valore delle opere di urbanizzazione.

Il TAR Lombardia ha accolto parzialmente il ricorso, annullando il provvedimento ma riconoscendo il potere dell’ente di rideterminare la somma dovuta. La società subentrata ha proposto appello, lamentando tra l’altro l’illegittimità della interpretazione correttiva della clausola operata dal giudice di primo grado. Il Comune ha resistito e proposto appello incidentale, sostenendo la nullità della clausola per mancanza di copertura legislativa.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Consiglio dichiara inammissibile l’impugnazione del provvedimento sopravvenuto in esecuzione della sentenza appellata, trattandosi di domanda nuova in appello ai sensi dell’art. 104, comma 1, cod. proc. amm. e di contestazione devoluta al giudizio di ottemperanza ex art. 113 cod. proc. amm.

Nel merito la Corte esamina prioritariamente l’appello incidentale del Comune. Non può escludersi in via generale l’applicazione della nullità virtuale alle singole clausole degli accordi integrativi o sostitutivi, poiché l’art. 11, comma 2, legge n. 241/1990 richiama i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, tra cui quello desumibile dall’art. 1418, comma 1, cod. civ. La clausola in esame incide su un rapporto obbligatorio di diritto pubblico, ove la parte è legittimata a eccepire la nullità: non opera quindi la disciplina dell’art. 21-septies legge n. 241/1990, ma quella civilistica.

L’art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 consente lo scomputo delle sole opere di urbanizzazione dalla quota corrispondente degli oneri di urbanizzazione. Nessuna analoga previsione riguarda la quota del costo di costruzione, che ai sensi del comma 3 è corrisposta in corso d’opera e può essere estinta solo in denaro. La Corte richiama il proprio precedente Cons. Stato, Sez. IV, n. 8919 del 2019, che ha escluso lo scomputo del costo di costruzione. Non è invocabile l’art. 48-bis legge reg. Lombardia n. 12/2005, introdotto solo con legge regionale n. 18/2019 e non applicabile retroattivamente.

La clausola è quindi nulla per difetto del fondamento legislativo imposto dalla riserva di legge dell’art. 23 Cost. Quanto all’affidamento, la Corte richiama i principi dell’Adunanza Plenaria n. 12 del 2018: gli atti di determinazione del contributo non hanno natura autoritativa e il Comune può rideterminarli nel termine di prescrizione decennale, senza decadenza. Il privato non può fare affidamento su una clausola contra legem, essendo tenuto a conoscere la disciplina vigente.

In riforma della sentenza, il ricorso introduttivo è rigettato, con compensazione integrale delle spese di entrambi i gradi per la complessità della questione e la formazione dell’orientamento solo successiva alla stipula della convenzione.